Парламентские выборы проиграли — не беда, лишим парламент полномочий

Так, 6 ноября наши законодатели неожиданно вернулись к рассмотрению законопроекта “О всеукраинском референдуме” (реестр. №6278 от 29.04.2010 г., внесенный народным депутатом Д.Шпеновым) в редакции первого чтения, и за 10 минут приняли его в целом как закон. Произошло это уже традиционно — без обсуждения, без рассмотрения внесенных народными депутатами и другими субъектами законодательной инициативы 1026 поправок. Следует отметить, что в последний раз законопроект был рассмотрен парламентом 10 июля 2010 года, после чего был направлен на повторное второе чтение, поскольку часть его норм не отвечает Конституции Украины. До момента рассмотрения законопроекта парламентский комитет его не рассматривал и не предлагал рассматривать в повторном втором чтении.

Какова причина такой поспешности? Почему 264 народных депутата быстренько приняли Закон “О всеукраинском референдуме” (далее — Закон) в неизвестно какой редакции, с неконституционными положениями, крайне низкого законодательного качества, с внутренними несогласованиями? Почему перед его рассмотрением В.Литвин покинул зал заседаний Верховной Рады и передал полномочия спикера А.Мартынюку? Не потому ли, что по результатам парламентских выборов президент Янукович не получил конституционного большинства, и теперь вынужден искать альтернативные варианты дальнейшей узурпации власти и выстраивания тоталитарного режима, для чего уже необходимо менять Конституцию Украины? И это настолько важно для власти, что она даже не рискнула оставить этот вопрос на рассмотрение новоизбранному составу Верховной Рады.

Учитывая президентскую инициативу относительно конституционной реформы, крайне интересным представляется урегулирование этим Законом порядка принятия новой Конституции Украины (новой редакции) внепарламентским способом, вопреки конституционному порядку изменения Конституции. Несмотря на действующую Конституцию Украины, только этим Законом устанавливается порядок принятия новой редакции Конституции Украины, внесение изменений в Конституцию Украины, отмена, признание утратившим силу или признание недействующим закона о внесении изменений в Конституцию Украины. После изменения Конституции в сентябре 2010 года Конституционным судом Украины правоведы готовы к “новым технологиям” в сфере “конституционализма”, но урегулирование порядка изменения Основного Закона обычным Законом, с игнорированием раздела XIII Конституции Украины, до сих пор считалось невозможным. Это действительно невозможно представить в правовом государстве или в государстве, двигающемся в сторону демократии и построения правового государства, но это, к сожалению, становится реальностью нашего “державотворення” и псевдоконституционализма. 

 Согласно положениям Закона, принимать новую редакцию Конституции Украины, вносить изменения в Конституцию Украины, отменять, признавать утратившим силу или признавать недействующим закон о внесении изменений в Конституцию Украины можно на всеукраинском референдуме. Причем процедура изменения Конституции или же новая, с точки зрения права, процедура отмены конституционных положений содержит только проведение всеукраинского референдума по народной инициативе. Игнорируя конституционные положения относительно порядка изменения Конституции, установленный Законом порядок изменения Основного Закона государства не предусматривает участия парламента и Конституционного суда. В порядке изменения Конституции, установленном Законом, появляются совсем другие властные субъекты, а именно — президент Украины и ЦИК. Появляется и декларативный субъект конституционного права — Украинский народ, а политические партии, всеукраинские общественные организации не признаются субъектами всеукраинского референдума.

 Возможно, кому-то может показаться, что это нормальный шаг в направлении народовластия. А вот и нет. Референдум как инструмент народовластия отличается от референдума как инструмента узурпации власти тоталитарными диктаторами двумя вопросами: как и что выносится на референдум и какова процедура проведения референдума. Если бы Закон предусматривал порядок подготовки проекта Конституции независимым компетентным органом, например, учредительным собранием или конституционной ассамблеей, а потом — утверждение ее референдумом, это было бы народовластие. А если проект Конституции появится неизвестно откуда, не будет предварительно одобрен компетентными органами или учреждениями и будет, по решению президента, вынесен для окончательного утверждения на референдум, организованный и проведенный органами власти и местного самоуправления, — это яркий пример установления власти узурпатора-диктатора.

Рассмотрим порядок изменения Конституции согласно Закону. Так, всеукраинский референдум относительно принятия новой Конституции Украины (новой редакции), внесения изменений в Конституцию Украины, отмены, утраты силы или признания недействующим закона о внесении изменений в Конституцию Украины провозглашается президентом Украины по народной инициативе. 

Далее Закон расширяет конституционные полномочия главы государства и наделяет президента Украины полномочием осуществлять проверку соответствия Конституции Украины, законам Украины вопросов, которые предлагается вынести на всеукраинский референдум, в частности по народной инициативе. Напомним, что, согласно пункту 31 части 1 статьи 106 Конституции Украины, полномочия главы государства исчерпывающе устанавливаются Основным Законом. На это обстоятельство неоднократно обращал внимание Конституционный суд Украины. При этом Закон не дает ответа на вопрос, как будет осуществляться проверка президентом конституционности и законности вопросов, которые предлагается вынести на всеукраинский референдум. Закон не устанавливает никаких критериев такой проверки, из чего можно сделать вывод, что президент будет поступать по своему усмотрению или даже руководствоваться своим политическим интересом.

В случае инициирования принятия новой Конституции Украины (новой редакции) президент Украины после получения решения Центральной избирательной комиссии об общих итогах сбора подписей граждан Украины под требованием о проведении всеукраинского референдума (а это не менее трех миллионов подписей граждан не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области) издает указ о провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе с указанием даты его проведения и сформулированным проектом Конституции, который выносится на всеукраинский референдум. Разумеется, такой порядок принятия новой Конституции Украины не предусматривает обсуждений, дискуссий, доработку проекта новой Конституции, то есть открытого процесса достижения общественного консенсуса относительно заключения нового общественного договора.

Хочется отметить крайне сжатые сроки, которые устанавливаются Законом для процесса реализации народной инициативы. Так, ЦИК в пятидневный срок после получения документов проводит их анализ на соответствие требованиям законодательства и по результатам принимает постановление о регистрации инициативной группы по проведению всеукраинского референдума или об отказе в регистрации инициативной группы по проведению всеукраинского референдума. При этом непонятно, как за такой период и в соответствии с чем именно ЦИК будет анализировать текст проекта новой Конституции Украины или конституционных изменений или, например, предложение отменить действующую Конституцию Украины. Должны ли учитываться ЦИК действующие конституционные положения (ст. 157), что Конституция не может быть изменена, если изменения предусматривают отмену или ограничение прав и свобод человека и гражданина или если они направлены на ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины? Если да, то ЦИК даются полномочия на пять дней подменить Конституционный суд и реализовать его полномочия, установленные ст. 159 Конституции Украины.

 Привлекает внимание недемократический порядок формирования персонального состава окружных и участковых комиссий референдума. Нынешние парламентские выборы наглядно продемонстрировали важность персонального состава окружных и участковых комиссий для установления достоверных результатов. В соответствии с Законом, состав окружной комиссии формирует ЦИК по представлению главы Верховной Рады Автономной Республики Крым, глав областных советов, Киевского городского головы и главы Севастопольского городского совета. Состав участковой комиссии формируется окружной комиссией “по представлению исполнительных комитетов сельских, поселковых, городских, районных в городах (в случае их создания) советов, а в случае отсутствия таких органов — по предложению соответственно сельских, поселковых, городских глав, глав районных в городах советов или должностных лиц, которые в соответствии с законом осуществляют их полномочия”. Порядок формирования нового состава комиссии референдума (если возникнет такая потребность) Законом не установлен вообще. Вместо этого ЦИК наделяется правом самостоятельно установить такой порядок, хотя этот ключевой вопрос должен регламентироваться исключительно законом. Следовательно, Закон не предусматривает в процессе формирования комиссий референдума участия политических партий и даже возможности для них иметь собственных официальных наблюдателей. Как мы отмечали, в соответствии с этим Законом политические партии вообще не являются субъектами процесса референдума. Это не соответствует положениям статьи 36 Конституции Украины, согласно которой политические партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан. Участие в процессе формирования комиссий принимают только представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, что дает им широкие возможности влияния на процесс референдума. В соответствии с признанными демократическими стандартами, “политические партии или приверженцы и оппоненты вопроса, вынесенного на голосование, должны быть на равных условиях представлены в комиссиях референдума или должны иметь возможность наблюдать за деятельностью беспристрастного органа” (Европейский кодекс надлежащей практики относительно референдумов). 

Не вдаваясь в детали, заметим, что предусмотренный Законом порядок осуществления агитации референдума не соответствует признанным демократическим стандартам, не гарантирует права доступа к средствам массовой информации на равных условиях всем заинтересованным группам. ЦИК наделяется полномочиями проводить агитацию за вопрос референдума за счет средств Государственного бюджета Украины, выделенных на организацию и проведение всеукраинского референдума.

Наконец, установление результатов референдума. Так, новая редакция Конституции Украины, внесение изменений в Конституцию Украины, отмена, признание утратившим силу или признание недействующим закона о внесении изменений в Конституцию Украины будет принят (утвержден), если за это проголосует больше половины участников референдума, взявших участие в голосовании. Результаты народного волеизъявления на всеукраинском референдуме по народной инициативе являются окончательными, не требуют утверждения или одобрения какими-либо органами государственной власти и обязательны для выполнения гражданами Украины, органами государственной власти Украины, которых они касаются и к полномочиям которых отнесены.

Далее Закон устанавливает неконституционный порядок вступления в силу новой Конституции (новой редакции) и законов Украины. Так, новая Конституция Украины (новая редакция) вступает в силу со дня объявления Центральной избирательной комиссией результатов всеукраинского референдума о принятии Конституции Украины (новой редакции) на всеукраинском референдуме. Аналогичное положение устанавливается и для законов Украины, чем полностью игнорируются конституционные предписания статьи 57 и части 5 статьи 94 Конституции Украины о запрете введения в действие неопубликованных или недоведенных до сведения населения законов. 

Интересен, с точки зрения права, установленный Законом порядок автоматического возобновления действия положений Конституции и законов Украины. Так, Закон устанавливает, что “положение Конституции и законов Украины, которые были изменены законом Украины, утратившим силу или отмененным... по решению, принятому на всеукраинском референдуме, возобновляют свое действие со дня объявления Центральной избирательной комиссией соответствующих результатов всеукраинского референдума”. Очевидно, законодатель принял во внимание практику Конституционного суда относительно автоматического восстановления действия конституционных положений и решил наделить этим правом еще и ЦИК.

Изложенное выше дает основание утверждать, что Закон закрепляет такую систему проведения всеукраинского референдума, в которой органы государственной власти смогут оказывать непосредственное влияние на его конечный результат практически на всех этапах его проведения. Это происходит через неконституционное и недемократическое определение предмета референдума, порядок регистрации инициативных групп, сроки сбора подписей в поддержку референдума по народной инициативе, недемократический порядок создания комиссий референдума, проведение агитации и учет результатов народного волеизъявления. В общем, установленный Законом порядок проведения всеукраинского референдума не направлен на получение результата, который будет отражать реальное волеизъявление Украинского народа.

Таким образом, в соответствии с установленным этим Законом неконституционным порядком принятия новой редакции Конституции Украины, внесением изменений в Конституцию Украины, отменой, признанием утратившим силу, или признание недействующим закона о внесении изменений в Конституцию Украины, президенту Украины при условии, что ЦИК к нему лояльна, дается возможность принять новую Конституцию Украины, изменить действующую Конституцию или вообще отменить Конституцию в Украине в связи с проведением манипулятивного референдума. 

Стоит ли надеяться, что президент Украины применит к этому Закону право вето? Конечно, мы призываем его это сделать. Но, судя по тому, как и в какой период принимался указанный Закон, очевидно, шансов на вето немного.