Як зник Мінрегіон, розчинившись у кілометрах, мостах і автомобілях

Україна у світовому рейтингу конкурентоспроможності завжди перебувала досить низько (в дев’ятій десятці країн). За таким показником, як ефективність публічних інституцій, ми завжди мали проблеми. Так, якщо 2019 року в загальному рейтингу Україна була на 85-му місці, то за показником інституцій — на 104-му, за інфраструктурою — на 57-му (2019 рік узято тому, що доковідний).

І ось ми знову отримуємо чергову зміну в системі українських публічних інституцій. Постанову уряду №1343 від 2.12.2022, напевне, ще неодноразово аналізуватимуть не тільки українські експерти, а й європейські партнери. І цей аналіз може мати досить несподівані для України наслідки.

Але повернімося до згаданої постанови. Тут є кілька речей, які варто осмислити і спробувати спрогнозувати наслідки для вкрай важливої державної політики, яка є ключовою для Європейського Союзу і ще важливішою —для України: державної регіональної політики. Отже, читаємо Постанову:

“1. Перейменувати Міністерство інфраструктури на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України.

2. Реорганізувати Міністерство розвитку громад та територій шляхом приєднання до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури”.

Здається, тут усе нормально — чи майже нормально. Створюється “Великий Мінрегіон”, який опікуватиметься не тільки регіональною політикою і регіональним розвитком як таким, а й інфраструктурою — що необхідна для регіонального розвитку. На жаль, це не так, адже далі постановою Кабінету міністрів України № 1400 від 17 грудня 2022 р. затверджується нова редакція Положення про Мінінфраструктури, яке, відповідно до Постанови №1343, має називатися “Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України”. І в цьому новому Положенні написано “1. Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом міністрів України.

Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику:

у сфері автомобільного, залізничного, морського та внутрішнього водного транспорту, надання послуг поштового зв’язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, туризму та….” — купа всього іншого, крім “державної регіональної політики” чи “політики регіонального розвитку”. Тобто Мінінфраструктури залишається Мінінфраструктури, а Мінрегіон просто зникає, розчиняється в кілометрах, мостах і автомобілях.

Відтак можна припустити, що епоха формування та реалізації державної регіональної політики відповідно до правил і кращої практики Європейського Союзу та нашого бажання якомога швидше інтегруватись у ЄС таки завершилася.

В Україні вже немає інституції, яка б опікувалася державною регіональною політикою.

А чи буде тоді зрозуміла для українців і європейців державна регіональна політика в Україні взагалі?

Україна як держава сформована в рамках територій, які впродовж тривалого часу перебували у складі різних держав, а відтак мають деякі істотні соціоментальні відмінності: релігія, мова, традиції. До цього слід додати відмінності в системі розселення різних регіонів, наявності в них певних конкурентних переваг (порти) чи, навпаки, обмежень (гори, болота), в рівнях урбанізації, індустріалізації, в розмірі ВРП на душу населення тощо.

Ці відмінності Росія завжди використовувала для дестабілізації спочатку політичного поля в Україні, а далі — для війни проти всієї України.

Робота над осмисленням власної регіональної політики реально розпочалася ще в 1999 році і завершилась указом президента України №341/2001 “Про Концепцію державної регіональної політики” від 25 травня 2001 року, яка передбачала утворення міністерства регіонального розвитку до 2003 року.

У 2004 році Україну вперше добре трусонуло саме через роздування міжрегіональних суперечностей: Майдан 2004—2005, сепаратистський з`їзд у Сєвєродонецьку. Все це саме й свідчило, що адекватної регіональної політики нема, а вона конче потрібна. Проте політику формують публічні органи, а жодне міністерство цим не переймалося.

Міністерство, яке б мало опікуватися питанням державної регіональної політики, все-таки було створене, але тільки у 2007 році, а його становлення виявилося непростим, оскільки саме поняття “державна регіональна політика” в політиків викликало певне нерозуміння: де гроші, і що можна показати виборцям від цієї політики.

Однак саме наявність такого міністерства привела до того, що в Україні було проведено фундаментальну реформу місцевого самоврядування і територіальної організації влади, яка стала найважливішою візитною карткою успішності України. Тепер українську реформу вивчають і використовують у різних європейських країнах.

За останні роки Україна напрацювала загальну рамку формування та реалізації державної регіональної політики, яка своєю структурою і функціональним наповненням відповідає найкращим європейським практикам. Створено систему планувальних документів державної регіональної політики; Державна стратегія регіонального розвитку України-2027 містить передові для країн Європи моделі територіального розвитку на основі визначення різних функціональних типів територій, для яких потрібні свої особливі інструменти державної підтримки розвитку чи хоча б зупинення їх деградації. Було створено нову систему фінансування розвитку регіонів — Державний фонд регіонального розвитку, апробовано використання програм регіонального розвитку, які випливають із оперативних цілей державної стратегії, зокрема програму, спрямовану на досягнення згуртованості українського простору.

Проте найголовніше, чого вдалося досягти за ці роки у сфері державної регіональної політики, — це те, що політика стала орієнтуватися на людей, а не на споруди; на проєкти, а не на об`єкти. Так, ще не все вдалось, але зміни, здавалося, ставали незворотними.

“Державна регіональна політика — система цілей, заходів, засобів та узгоджених дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб для забезпечення високого рівня якості життя людей на всій території України з урахуванням природних, історичних, екологічних, економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів, їх етнічної і культурної самобутності” (Закон “Про засади державної регіональної політики”).

А що в ЄС?

У ЄС важливість регіональної політики визначається прямо в Договорі про функціонування Європейського Союзу, де є п’ять статей, присвячених “економічній, соціальній та територіальній згуртованості” (статті 174—178).

Найважливіша тут стаття 174, на основі якої будуються інші статті та формуються кошти для політики згуртованості й регіонального розвитку:

“З метою сприяння своєму загальному гармонійному розвитку Союз розробляє та здійснює свої дії, спрямовані на зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості.

Зокрема, Союз має на меті зменшити диспропорції між рівнями розвитку різних регіонів і відсталість регіонів з найменш сприятливим становищем.

Серед відповідних регіонів особлива увага приділяється сільській місцевості, територіям, які постраждали від індустріального переходу, і регіонам, які потерпають від серйозних і постійних природних або демографічних недоліків, таким як крайні північні регіони з дуже низькою щільністю населення та острівні, транскордонні та гірські регіони”.

Щоб досягти цих цілей, ЄС виділив 392 млрд євро на економічну, соціальну та територіальну згуртованість, які будуть розподілені через відповідні спеціальні фонди на період 2021—2027 років.

Як бачимо з наведеного вище тексту, стаття 174 дуже актуальна й для України, і українське законодавство у сфері державної регіональної політики ніби побудоване на цій статті та розвиває її на основі українських реалій. Для України, як і для ЄС, найбільше важать не просто автобани і мости, а їхній позитивний вплив на згуртованість простору, на вирівнювання диспропорцій, на поліпшення якості життя людини в регіонах, котрі зараз відстають у розвитку. Важливо, аби публічне інвестування не породжувало більших чи нових асиметрій, аби не звучали голоси — хто кого годує.

Що тепер?

Україна у війні. Чималі території окуповані, відбулося грандіозне переміщення мільйонів людей по території України, мільйони виїхали за кордон. Зруйновано багато промислових, інфраструктурних, соціальних об`єктів, житловий фонд, сотні тисяч гектарів сільськогосподарських земель надовго виведені з обороту. Яка політики відбудови чи відновлення тепер потрібна?

Багато гасел лунає зараз про відбудову — відбудуємо все, що було зруйноване, зробимо краще, ніж було! Гарне гасло, але чи реальне, і чи потрібен саме такий підхід? Для кого має проводитися відбудова? Скільки людей повернеться у зруйновані, а потім — відбудовані міста й села? Відтак, а чи все потрібно відбудовувати? І чи вистачить на це ресурсів?

Багато зі зруйнованого було побудоване більш як 30 років тому, коли населення України становило близько 50 мільйонів осіб. На момент вторгнення в Україні кількість населення розрахунково оцінювалось у 41 мільйон осіб з урахуванням окупованих територій. Сьогодні важко оцінити кількість населення взагалі, але на основі пояснювальної записки до проєкту Держбюджету України на 2022 рік можна припустити, що, без урахування тих, хто виїхав з України через війну, реальна чисельність населення не перевищує 34,5 мільйона осіб.

Аналізуючи результати соціологічного опитування, проведеного Радою Європи в листопаді 2022 року, можна припустити, що близько 2,7 мільйона вимушено переміщених осіб у межах України не повернуться в місця свого попереднього, довоєнного проживання. Відтак планування відновлення стає не тотожним, а відмінним від поняття відбудови.

Відновлення територіальних громад, регіонів, країни має розглядатися як етап у контексті майбутнього повоєнного розвитку. Такий підхід закладено в останніх змінах, які було внесено до Закону “Про засади державної регіональної політики”. Цим мав опікуватися центральний орган виконавчої влади, “що забезпечує формування державної регіональної політики” (цитата з закону).

Наразі такого органу в Україні вже немає. Мінінфраструктури, згідно зі своїм положенням, таким органом не є. Виглядає це трохи дивно. Немає органу — не буде й політики. У цьому ми пересвідчилися раніше. Повна назва “новоутвореного” міністерства ще залишала простір для надії, коротка назва і зміст Положення про міністерство — таку надію ховають.

Хочеться сподіватися, що коротка назва, яка не випливає з повної назви, відсутність у Положенні припису, що саме це міністерство і є тим центральним органом виконавчої влади, який відповідальний за формування та реалізацію державної регіональної політики, і саме це є його визначальне повноваження, — лише результат поспіху, а не свідомого відступу від суті і змісту державної регіональної політики, яка зафіксована українськими законами.

Від появи першої концепції державної регіональної політики 2001 року до фіксації такої мети політики: “Метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого розвитку України та її регіонів, забезпечення їх соціальної та економічної єдності, підвищення рівня життя населення, створення безпечних умов, додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від його місця проживання” — минуло майже 15 років. Невже зруйнувати це можна однією постановою за один день?

Чи зрозуміють ці зміни українські територіальні громади і наші європейські партнери, від яких ми чекаємо коштів на відновлення регіонів?

P.S. Якщо ми розраховуємо отримати європейські кошти на відновлення, ми маємо показати європейцям свою спроможність до планування, використання та контролю цих коштів відповідно до європейської практики на основі українського законодавства, яке має бути гармонізоване з європейським. Українське законодавство у сфері державної регіональної політики саме і є таким, структура органів управління в цій сфері, система планувальних документів донедавна також виглядали досить системно і логічно.

Аби не зруйнувати цих здобутків, потрібно терміново внести зміни до згаданого положення про Мінінфраструктури, змінити назву Міністерства на Мінрегіон і внести в положення норму, що саме це міністерство відповідає за формування та реалізацію державної регіональної політики.

Ну — й не втратити під час цієї реорганізації людей, які вже мають досвід і мотивацію для впровадження сучасної регіональної політики в Україні. Тут варто також зазначити, що інфраструктура є складовою регіональної політики, інструментом для розвитку регіонів, а не навпаки, і що навіть децентралізація — теж складова державної регіональної політики, адже це — відповідальні та ефективні інституції. 

Анатолій ТКАЧУК, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства.