В тиши моратория

Если учитывать стремительно возрастающий вес аграрного сектора, его решающее влияние на состояние финансов, включая курс гривны, становится понятным, почему земельный вопрос пребывает в центре внимания. От моратория к мораторию, переживая, что же будет дальше, живет вся страна. Со всеми возрастающими сомнениями надеясь, что в очередной раз продленный запрет парламента на куплю-продажу сельхозземли даже если не решит проблему в полном объеме, то хотя бы не допустит наихудшего — окончательного отчуждения от главного ресурса селян и целых громад, из поколения в поколение возделывающих землю.

В тени корпоративных торгов

Известное дело, проще из года в год делать отсрочки, чем нести ответственность за решения о запуске глобального земельного рынка, который не воспринимается преобладающим большинством населения. С одной стороны, продление моратория успокаивает общественное мнение, снижает градус противостояния, а с другой — обманчивое затишье не особенно мешает чиновникам и латифундистам весьма успешно продвигаться в давно избранном ими направлении. Подкармливаемые из госбюджета, допущенные к банковским кредитам и пользующиеся дешевой арендуемой у селян землей, агрохолдинги наращивают земельные банки. И отнюдь не за счет введения в оборот невозделываемых, малопродуктивных сельхозземель, а отработанными приемами поглощения средних и мелких сельхозпредприятий как легальным способом, с разрешения АМКУ, так и по праву силы, навязывая свои правила игры.

Продление каждого моратория привычно сопровождается обещанием властей использовать отсрочку для принятия мер во благо всех: от инвентаризации сельхозземель, создания их кадастра до разработки и принятия соответствующих законопроектов. В такие времена громче обычного звучит риторика о развитии фермерских хозяйств, семейных ферм, формировании обслуживающих кооперативов. Но на деле оказывается, что если что и меняется, то отнюдь не в интересах малого и среднего бизнеса.

У олигархата даже в условиях наложенного моратория есть достаточно возможностей, чтобы и в отсутствие официально провозглашенного глобального рынка захватывать все вершины агросектора, сохранять в своих интересах экспортно-сырьевой характер аграрной экономики. Чем в большей мере растут масштабы латифундий и совершается больше поглощений, тем стремительнее убывают возможности развития фермерской европейской формы хозяйствования.

Во время “мониторингового” затишья дискуссии о будущем земельном рынке направляются на второстепенные вопросы, искусно обходя главные составляющие проблемы: какие объемы земли разрешить покупать “физическому лицу” — по 200, 500 или 1000 га в одни руки? При этом не заморачиваясь, для каких целей они намерены приобретать землю. Для того, чтобы, вложив средства, создать высокодоходное, модернизированное сельхозпредприятие, сочетающее производство сельхозпродукции с ее переработкой, создающее в сельской местности рабочие места, или “физлицо”, пользуясь предоставленной возможностью, купит землю, чтобы подороже ее перепродать или передать в аренду, при этом не забыв повысить арендную плату в несколько раз.

Вопрос о том, в чьи руки перейдет земля, какой окажется ее судьба, если она будет превращена в товар, который каждый, кто имеет деньги, сможет купить и по своему разумению им распорядиться, далеко не праздный. Особенно если учесть, что в окрестностях крупных городов создались условия, когда выгоднее и доходнее стало не выращивать урожаи сельхозкультур, а… приторговывать самой землей. И не только паями, но и приусадебными участками. В результате небольшие участки, где выращивалось продовольствие для внутреннего рынка, переходят под контроль экспортно ориентированных агрохолдингов.

Есть и другой, проверенный как собственной практикой, так и опытом европейских стран путь развития агросектора. Не пускать сельхозземлю по рукам в надежде, скорее всего тщетной, что такой подход, в конце концов, приведет к появлению ответственного собственника, а позаботиться о том, чтобы земля попала в руки может, не столь богатых, но перспективных и трудолюбивых хозяев, — тех, кто накрепко связаны с землей, имеет соответствующие навыки и образование, готов увеличить имеющиеся в их распоряжении или создать новые фермерские хозяйства или семейные фермы.

Конечный результат, успешность реформ определяются, в конечном счете, составом тех, в чье распоряжение попадет сельхозземля. Либо собственник земли и труженик на ней будет представлен в одном лице, либо процесс пойдет по противоположному сценарию и потенциальные фермеры в виде сегодняшних сельских хозяев превратятся в наемных работников, со всеми вытекающими последствиями. Даже использование современной техники и передовых технологий не спасет их, как и территории их обитания, от пагубных последствий отчуждения от земли (подробнее об этом шла речь в публикациях ZN.UA: “Единоличники” за 3 марта 2017 г., “Если рынок, то ограниченный, селянский” за 24 ноября 2017 г., “Агрорейдерство: истоки и последствия” за 15 декабря 2017 г., “Как наконец получить давно обещанный пай” за 27 января 2018 г.).

Обнадеживающие перспективы и утрачиваемые возможности

Странное дело, но в самом начале реформы, когда проходило распаевание земли, а паями, согласно принятому Земельному кодексу, наделялись все, кто на то время работал в сельхозпредприятиях, определенности было больше, чем после принятия многочисленных поправок, настолько запутавших законодательство, что даже опытные юристы, не говоря уж о собственниках паев, не могут разобраться в положениях, зачастую противоречащих друг друку. 

В ходе дискуссии, предшествующей XXVIII съезду Ассоциации фермеров Украины, мнения о состоянии агросектора разошлись. Разброс мнений большой: от заверений в том, что “создан новый класс сельхозпроизводителей” до утверждений, что “фермерство пребывает в упадке”. Сходятся на том, что перспективный многообещающий сектор действительно потерял темп развития. Сравнение нынешнего положения фермеров (которые в последние годы были лишены господдержки, но зато пользуются повышенным вниманием рейдеров), с положением их дел в “лихие” 90-е — в пользу прошлого. Прежде всего потому, что поддержка государства и местного самоуправления в начале фермерского движения была хоть и небольшой, но реальной.

В первых законах и правительственных постановлениях было определено, что для формирования фермерских хозяйств надлежит выделить до 10% имеющейся в стране пашни, а участки государственной сельхозземли передавались в постоянное пользование. Частично даже был решен вопрос с выдачей льготных кредитов. Они распределялись с участием местных ассоциаций и выдавались банками хоть и под залог, но, по оценке фермеров, на вполне приемлемых условиях. Такой подход дал возможность многим тогдашним сельским хозяевам закупить хоть какую-то сельхозтехнику. В те годы было создано около 40 тыс. фермерских хозяйств. Казалось, что с наглядным примером передового отряда вольных земледельцев в ходе распаевания колхозно-совхозных земель, когда селяне получали земельные паи, средний и малый агробизнес станет основой агросектора. Но этого не произошло. Чем больше появлялось возможностей для расширения фермерского сектора, тем больше препятствий возникало на их пути.

зяйств не только не увеличилось, но в ряде регионов существенно сократилось. С фермерским резервом ситуация тоже не складывается. К этой категории товарных производителей вполне могли бы примкнуть т. н. единоличники, т. е. селяне, которые вывели свои паи из общих сдаваемых в аренду площадей и стали хозяйствовать на своих паях самостоятельно. Согласно экспертной оценке, в их распоряжении — 5—7% распаеванных земель. И при создании определенных условий они могли бы удвоить масштабы фермерства как числом работников, так и объемами землепользования и производимой продукции. Но, в отличие от фермеров-первопроходцев 90-х, ни господдержки, ни банковских кредитов они не получают.

Тогда же, в 90-е, была заложена основа для развития семейных ферм. Поскольку Земельный кодекс предусматривал расширение домохозяйств, т. е. приусадебные участки можно было “дотачивать” бесплатной приватизацией 2 га сельхозземель для развития личного селянского хозяйства. Таким образом открывались перспективы для расширения посевов кормовых культур, наращивания поголовья скота. Поначалу так и было. Сельские жители, особенно те, которые по каким-то причинам не получили земельный пай, но желавшие расширить домашнее хозяйство, получали возможность бесплатно приватизировать 2 га земли. Возрастающая отдача домашних хозяйств способствовала наполнению внутреннего рынка продовольствия в сложный период реформирования агросферы, приводила к удержанию низких цен напродукты. Но в дальнейшем ситуация изменилась. Бесплатно приватизируемая сельхозземля, назначение которой четко определено Земельным кодексом “для ведения личного селянского хозяйства”, все чаще попадает не селянам, а через подставных лиц, не имеющих никакого отношения к местным громадам, — к застройщикам или латифундистам. Консолидируемые участки застраиваются многоэтажками, их продают и покупают для всевозможных нужд, далеких от выращивания сельхозпродуктов, или объединяют, консолидируют для формирования крупных полей и их передачи в аренду агрохолдингам. Доходит до того, что под бесплатную приватизацию или в длительную аренду чиновники Госгеокадастра передают пастбища и выгоны, в результате чего целые сельские громады лишаются возможности не то что заводить семейные фермы, но даже содержать и обслуживать скот для собственного потребления. Это ответ на загадку: почему стремительный количественный рост выделяемой земли для ведения ЛСХ возрос на сотни тысяч гектаров, а объем направляемых на внутренний рынок продуктов не только не увеличивается, но и существенно сокращается. В статистической графе “хозяйства населения” отражается снижение производства продуктов в мелких хозяйствах.

Размах без расчетаО земельном рынке глобального характера (т. е. без особых ограничений, превращающего сельхозземлю в обыкновенный товар), после принятого в конце прошлого года ВР запрета на куплю-продажу сельхозземли представители власти говорят в полный голос, выражая уверенность, что нынешнее продление моратория будет последним. Но с принятием законопроектов, необходимых для запуска хоть какого-то рынка, не складывается. В сфере принятия законодательства, которое регулировало бы оборот земель сельхозназначения, продвижений не наблюдается. Даже по тем вопросам, которые не терпят отлагательства и в отношении которых в обществе достигнут консенсус. Мало кто, тем более публично, станет возражать против того, чтобы наконец-то передать в распоряжение местных громад сельхозземли, находящиеся за пределами населенных пунктов. Без решения этой проблемы тормозится одна из наиболее перспективных реформ — децентрализация управления. Но как могут местные громады, тем более объединенные, обеспечивать социально-экономическое развитие без того, чтобы не иметь в распоряжении главный ресурс? Тем не менее, давно ожидаемое законодательное положение, способное дать мощный экономический рычаг в руки местного самоуправления, переходит из одного законопроекта в другой и… не воплощается в закон. Еще в 2014 г. эта законодательная новелла появилась в законопроекте №1159. После его отклонения перешла в законопроект №4355, который ВР тоже не приняла. Потом это положение фигурировало в правительственном законопроекте №7188, теперь оно пребывает в президентском законопроекте 7363.

Заметим, в обоих законопроектах — правительственном и президентском — предлагается передать сельхозземлю не всем территориальным громадам, а только объединенным. Остальную землю (а ее в разы больше) правительственный документ предлагает оставить в распоряжении Госгеокадастра  — структуры, подчиненной Кабмину. Ну, а согласно президентскому законопроекту, эти земли предлагается передать в распоряжение РГА, т. е. — структурам из президентской вертикали. Вот такая трансформация произошла с появившейся почти четыре года назад законодательной инициативой, инициировавшей усиление всех территориальных громад, а не только ОТГ.

Объясняя длительную пробуксовку земельного законодательства, эксперты обращают внимание на то, что каждый вновь поступающий законопроект блокирует предыдущие, вне зависимости от того, что в тех, наряду с неприемлемыми, имеются ценные, отражающие общественные настроения законодательные положения. Эксперт Ал. Солонтай полагает, что в результате таких подходов “получаем консервацию архаичных и неэффективных земельных отношений”. А выход видится в том, чтобы рассматривать в парламенте все законопроекты, отбирая из них все самое ценное, а не группировать предложения, усложняя их принятие.

Президентский законопроект №7363, затрагивающий множество вопросов, в т. ч. мало, а то и вовсе не связанных между собой, предлагающий внести изменения в почти четыре десятка действующих законов, в т. ч. — в девять законодательных кодексов, воспринят весьма неоднозначно. В Главном научно-экспертном управлении ВР, кроме многочисленных конкретных замечаний, высказывается сомнение в целесообразности разработки и принятия законопроекта, регулирующего множество мало связанных между собой вопросов.

А в ВР сразу же были внесены два альтернативных документа. Для этого есть основания. В законопроекте 7363, наряду с положительно воспринимаемыми положениями, направленными на дифференциацию и упрощение налогов в аграрной сфере, совершенствование в правилах составления и регистрации арендных договоров и ряд других, не находят отражение ключевые вопросы, от которых зависит развитие аграрной экономики. В частности, не предусматриваются законодательные меры, которые регулировали бы масштабы землепользования, сдерживали бы разрастание латифундий, реально способствовали бы развитию среднего и малого агробизнеса. Впрочем, в этом законопроекте об ограничениях речь все-таки идет. Предлагается уменьшить размер бесплатно приватизируемых участков для ведения ЛСХ с 2 до 1 га, а огородникам, землепользование которых ныне законодательно не ограничивается, предлагается выделять “не более 0,6 га”.

Элианд ГОЦУЕНКО, Надежда ГОЦУЕНКО