У пошуках фінансування. Потенційні нові джерела зовнішньої підтримки України

Від початку повномасштабного вторгнення Росії Європейський Союз став нашим найбільшим донором. Сума зобов’язань колективних інституцій ЄС та його країн-членів щодо підтримки України станом на 30 червня 2024 року сягнула 160,5 млрд євро, у тому числі 84,3 млрд — фінансової та 65,9 млрд євро — військової підтримки (див. табл.). Загальна сума міжнародних двосторонніх зобов’язань із надання допомоги Україні досягнула 300,3 млрд євро з часткою ЄС та його держав-членів у цих зобов’язаннях на рівні 53,5%.

Загальна сума фактично виділеної допомоги від двосторонніх донорів — 199,9 млрд євро — відставала на 100,4 млрд євро від суми вказаних зобов’язань. Колективні інституції ЄС та країни-члени від початку великої війни надіслали в Україну 93,9 млрд євро допомоги всіх видів. При цьому фінансова допомога становить 46,3%, а військова — 44,1% загальної суми допомоги.

Серед окремих країн лідерами з надання фінансової, військової та гуманітарної допомоги Україні стали США (98,4 млрд євро за сумою зобов’язань), Німеччина (24,8 млрд), Велика Британія (16,9 млрд), Японія (12,4 млрд), Нідерланди (11,7 млрд), Швеція (11 млрд), Данія (10,1 млрд), Канада (8,2 млрд євро). При цьому найбільші обсяги військової допомоги надали США, Німеччина, Велика Британія, Данія і Нідерланди (див. рис.).

Серед останніх рішень донорів варто відзначити рішення Конгресу США від квітня 2024 року щодо пакета підтримки на суму 61 млрд дол., включаючи 7,8 млрд дол. бюджетної підтримки. Європейська рада в травні 2024-го схвалила рішення передати Україні доходи від заморожених активів Росії обсягом 3 млрд євро. Перед цим 27 лютого 2024 року Європарламент ухвалив рішення щодо нового механізму підтримки — Ukraine Facility (Українського фонду) у сумі 50 млрд євро на 2024—2027 роки.

Очікується, що 2024 року з Українського фонду буде виділено 16 млрд євро загальних асигнувань у формі позик і грантів. М.Емерсон із Центру досліджень європейської політики оцінив, що якби Україна була повноправним членом ЄС, то чисте фінансування нашої країни з фондів солідарності Євросоюзу досягало б 18,9 млрд євро на рік. Тобто вже зараз Україна отримує від ЄС фінансову допомогу, співставну із статусом нового члена цієї спільноти.

Однак у 2026—2027 роках фінансовий потенціал Українського фонду суттєво зменшиться внаслідок використання його більшої частини в 2024—2025 роках. Якщо допустити, що виплати з Фонду становитимуть 16 млрд євро 2024 року і 13 млрд євро 2025-го, то в 2026—2027 роках Україна зможе отримувати лише 10—11 млрд євро на рік.

Водночас Україна потребуватиме масштабного фінансування на відновлення й модернізацію пошкоджених агресором активів і впровадження інституційних реформ, необхідних для здобуття членства в ЄС. Фахівці Світового банку, уряду та Єврокомісії оцінили потреби України у фінансуванні відновлення й реконструкції на рівні 486 млрд дол. упродовж десяти років. Тобто потреби нашої країни в фінансуванні становитимуть приблизно 44 млрд євро на рік.

На жаль, наявні на сьогодні механізми міжнародної підтримки України не гарантують належного рівня фінансування відбудови національної економіки та імплементації стандартів ЄС у період після 2025 року.

Тобто Україна як кандидат на вступ до ЄС і країна, що постраждала від збройної агресії, об'єктивно потребуватиме додаткового зовнішнього фінансування від ЄС та інших донорів відносно тих обсягів, які передбачені для Українського фонду та втілені в інших зобов’язаннях донорів.

Щодо фінансової допомоги від Євросоюзу, то складнощі її збільшення пов’язані з тим, що параметри середньострокової фіскальної рамки ЄС на 2024—2027 роки вже визначені. Але певний простір для фінансових маневрів з'явиться 2026-го, коли Єврокомісія припинить залучення позик на ринку для антиковідного фонду Recovery and Resilience Facility і зможе запозичувати більше коштів на потреби України.

Позитивом є те, що лідери “Великої сімки” на саміті в Італії у червні оголосили про свій намір надати Україні кредит на загальну суму 50 млрд дол. У спільному комюніке членів G7 зазначається, що допомога надаватиметься у формі “прискореної позики від надзвичайних доходів (ERA) і погашатиметься з майбутніх потоків надходжень від заморожених російських суверенних активів”. План G7, по суті, передбачає надання Україні авансу як кредиту, який, проте, до України надходитиме у формі грантів, а не кредитів.

Фінансовий план G7 може стати гарним інструментом для підтримки стійкості економіки України під час війни та частиною зусиль з її поствоєнного відновлення. Однак деталі плану G7 поки що обговорюються, тож оцінити його адекватність і довгострокову стійкість досить важко.

З погляду потреб нашої країни, реалізація плану G7 не усуває необхідності активно підтримувати України з боку ЄС, щоб прискорити економічне відновлення та інституційні реформи. Допомога Україні в розмірі 50 млрд дол., забезпечена доходами від російських активів, очевидно, покриватиме лише частину її військових і економічних потреб упродовж одного-двох років. Однак у тривалій перспективі цих доходів буде недостатньо для компенсації всіх витрат, пов’язаних із війною.

Разом із цим новий середньостроковий бюджет ЄС починаючи з 2028 року мав би передбачати формування нових фондів для фінансування реконструкції України та поширення політики солідарності Євросоюзу на Україну.

У цьому контексті багато переваг, пов’язаних із прискоренням інтеграції в Європейський Союз і вагомою фінансовою підтримкою країни-кандидата за рахунок фондів солідарності ЄС, надає модель поетапного приєднання (staged accession model). У попередній статті вже було показано зміст і стадії процесу поетапного приєднання.

Модель поетапного приєднання на сьогодні є єдиною цілісною та структурованою розробкою, яка включає в себе фінансові стимули для швидкого просування країни-кандидата на шляху до здобуття членства в ЄС. Однак застосування цих стимулів і включення України до політики солідарності ЄС можливі лише у разі внесення методологічно-організаційних змін до процесу розширення Євросоюзу.

Модель поетапного приєднання охоплює чітку структуру вимог, стимулів і винагород для країни-кандидата. Її автори зазначають, що впровадження моделі не потребує внесення радикальних змін до розділів і кластерів нинішнього переговорного процесу.

2023 року автори моделі М.Емерсон, С.Блокманс та інші оновили шаблон поетапного приєднання для створення реальних кроків із його впровадження. Запропонована ними нова схема фінансування з фондів солідарності ЄС передбачає, що кандидати отримують до 40% звичайного фінансування країни-члена на етапі I, до 60% — на етапі II і 100% — на етапі III.

Матеріалізація фінансових стимулів від ЄС залежатиме насамперед від виконання цільових показників, бажано, кількісних, які фіксуватимуть прогрес країни-кандидата у площині прийняття законодавства Євросоюзу і здійснення необхідних реформ. Саме цей прогрес має бути основою для виділення фінансування з фондів солідарності ЄС й активізації участі кандидата в колективних інститутах ЄС.

Експерти Віденського інституту (wiiw) справедливо вказували на те, що досвід країн Південної та Східної Європи показав силу політики солідарності ЄС: нові країни-члени мали значно нижчий рівень розвитку інфраструктури та конкурентоспроможності на час вступу до ЄС, однак відтоді вони досягли суттєвих зрушень. Потреби України в частині розширення й модернізації інфраструктури, покращення якості державних послуг і людського капіталу тощо є схожими на минулі потреби цих країн.

Європейський фонд регіонального розвитку (ERDF), Фонд солідарності (CF), Європейський соціальний фонд плюс (ESF+) і Фонд справедливого переходу (JTF) формують засади політики солідарності ЄС. Їхні цілі охоплюють підвищення зайнятості, соціальну інтеграцію та гендерну рівність, розбудову транс’європейських шляхів, зменшення регіональних розбіжностей і посилення зеленого переходу. Середньострокові бюджети (на 2021—2027 роки) фондів солідарності ЄС такі: ERDF — 215,2 млрд євро, ESF+ — 98 млрд, CF — 36,6 млрд і JTF — 19,2 млрд євро.

На сьогодні найбільшим реципієнтом коштів із цих фондів є Польща, яку часто розглядають як еталон для України, враховуючи географічну та культурну близькість двох країн і подібну чисельність населення. У період 2021—2027 років Польщі загалом буде виділено 75,5 млрд євро з фондів солідарності ЄС, включаючи 47,4 млрд з ERDF і 14,9 млрд з ESF+.

У контексті проблем України експерти wiiw пропонують використати ресурси фонду ESF+ на підвищення кваліфікації та перепідготовку робочої сили, на забезпечення інтеграції ветеранів війни на ринку праці та реінтеграції дітей до національної системи освіти. Фонд ERDF міг би фінансувати програми зменшення економічної нерівності в Україні та транскордонного співробітництва. Фонд JTF варто було б долучити до програм підвищення енергоефективності будівель і соціальних аспектів забезпечення житлом. Цілі відновлення та екологічної модернізації житлового сектору України підпадають під функціонал фондів ERDF і ESF+.

Отже, практична реалізація моделі поетапного приєднання з відкриттям доступу до фондів солідарності ЄС дала б Україні можливість скористатися фінансовими та інституційними перевагами членства в ЄС ще у процесі ведення переговорів про вступ. Впровадження цієї моделі мало б спиратися на цілісну систему кількісних показників результативності, досягнення яких відкривало б доступ до фондів солідарності Євросоюзу.

У 2026—2027 роках виникне об’єктивна потреба внести додаткові кошти на підтримку України з боку ЄС понад фінансові можливості Ukraine Facility. Проблематика фінансової підтримки нашої країни набуватиме особливої гостроти і 2028 року, коли закінчиться термін дії цього фонду та вступить у дію новий середньостроковий бюджет ЄС.

Потенційні джерела фінансування подолання наслідків війни в Україні та реалізації реформ євроінтеграційного курсу включають як репарації від Росії (конфіскацію російських активів), так і впровадження цільових програм підтримки від ЄС, США, МФО, Канади та інших донорів. Допомога Євросоюзу на відновлення і реконструкцію України могла б надаватися через новосформовані фонди або вже діючі фонди ЄС із поширенням елементів політики солідарності ЄС на Україну. 

Тетяна БОГДАН, директорка з наукової роботи “Growford Institute”