Ціна держави

В рамках цього проекту відомі експерти розповідають про те, як влаштовані економіка, суспільство і держава.

ЕП раніше уже публікувала вступну лекцію співзасновника Bendukize Free Market Center Володимир Федорін — про “економіку популізму”. В ній йшлося про те, звідки береться популізм і чому люди завжди обирають популістів.

У другій лекції  виконавчий директор “CASE Україна” Дмитро Боярчук розповів про те, на що люди витрачають гроші, чому безкоштовна освіта і медицина та гарантована зайнятість робили радянську людину пожиттєвим боржником. Про те, хто повинен виконувати “соціальні зобов’язання” і яке місце займе держава в майбутній Україні.

***

Нам еще в детстве закладывали в голову, что мы всем обязаны государству: бесплатным образованием, бесплатной медициной, всем-всем-всем, что мы имеем.

То есть государство для наших людей, как правило, это что-то высшее, что стоит над нами, надзирает и делает какое-то вселенское благо, а мы должны перед ним поклоняться. Во всяком случае, такая философия проповедовалась.

Но пора пересмотреть эти отношения в сторону равных, а лучше вообще доминирующих — гражданина по отношению к государству.

На самом деле, другого пути у нас для развития нет — кроме как контролировать государство, кроме как выстраивать отношения по-партнерски, кроме как заставить государство работать на нас.

В той форме, в какой мы знаем государство — социальное государство, которое платит пенсии, создает какие-то блага для нас, — оно появилось относительно недавно. Я бы даже сказал, очень недавно.

Экономист Мансур Олсон объяснял появление государства так называемой “теорией стационарных бандитов”.

Суть ее в том, что много сотен лет назад существовали группы вооруженных людей, которые можно было поделить на две группы. Первая — бандиты, которые приходили, грабили, убивали и забирали все. Вторая — бандиты, которые приходили, забирали, можно так сказать, какие-то излишки и оставляли людям возможность жить и снова зарабатывать.

Вот, собственно, тех бандитов, которые оставляли какие-то излишки, экономисты и назвали “стационарными бандитами”. Они со временем начали соображать, что на той территории, которую они контролируют, можно создавать определенные стимулы, чтобы люди, которых они обирают, не умирали с голоду, а размножались, что-то создавали и даже развивались.

Со временем вот эти вот грабежи они начали называть благообразным словом “налоги”, систематизировали их и начали создавать какие-то правила игры.

Одна из базовых услуг, которую создает государство, — это защита и правила игры, то есть законы.

На самом деле, это был большой прорыв в развитии человечества. Если мы вернемся к нашей истории 90-х, то были бандитские войны на Донбассе, и какой-то бандит,  назовем его “стационарным”, давил всех вокруг. После этого начинался расцвет и процветание.

Мне кажется, эта теория и объясняет тот уровень признательности, который люди на Востоке испытывали к Виктору Януковичу. Если вы с ними общаетесь, они иногда говорят: “Когда он пришел, он восстановил стабильность, и мы начали как-то жить, исчезли войны”.

Такие бандиты нуждались в какой-то легитимизации, потому что и у меня есть меч, и у того человека есть меч — и я понимаю, что если я буду грабить, то это будет рэкет. Появилась идея, что государство от Бога, что у кого-то есть “голубая” кровь, кто-то унаследовал определенные права.

Каким же образом и когда перешли мы с отношений “стационарные бандиты — обычные люди” к так называемому “социальному государству”? Произошло это где-то в XVIII столетии, и основной идеей, которая породила социальное государство, было появление рынка страхования.

В Эдинбурге создали так называемый Widows Fund, “Фонд вдов”. В те времена, если был кормилец, то проблем у семьи не было, но только кормилец умирал, это автоматически отбрасывало и вдову, и детей за черту бедности.

Поэтому хитрые шотландцы — или умные шотландцы — создали такую систему страхования, когда мужчины сбрасывались в определенный фонд, и если один из их коммуны умирал, то они пожизненно содержали его вдову. Этот шотландский Widows Fund до сих пор функционирует — один из успешных страховых фондов в Европе.

Но проблема в том, что не у всех были деньги, чтобы делать туда взносы, и не у всех были семьи. Поэтому  появилась система соцстрахования “work house”. Люди, которые были за чертой бедности, могли приходить в этот work house, чтобы помыться, поесть, поспать, и они это все отрабатывали.

Но с расширением идеи всеобщего права голоса, то есть когда право голоса получили не только богатые люди, но и широкие слои населения, идея всеобщего социального страхования начала очень сильно расширяться и расползаться.

То есть политики ощутили, что государство может намного более масштабно собирать вот эти вот взносы, и объявили, что они страхуют обычных людей. Если вы это делаете, вы становитесь популярным.

Особый толчок к развитию социального, можно сказать, популистского государства произошел после двух мировых войн. Причины было две: во-первых, идея была очень популярна: когда вы начинаете предоставлять пенсионное страхование, образование и здравоохранение, это вас “консервирует” во власти на многие годы. 

А во-вторых, разрушенной Европе после войны было очень легко расти. Был очень быстрый рост, план Маршалла, многомиллиардные инвестиции — была экономическая возможность.

Все говорило о том, что это правильная модель. Но где-то уже к концу 70 годов рост начал замедляться, и многие политики и экономисты заподозрили неладное. Собственно, из этих подозрений выросли реформы — такие, как реформы Маргарет Тэтчер, идеи “Рейганомики”.

То есть, мир начал понимать, что-то с социальным государством что-то не то — содержать не всегда имеется возможность. Этот процесс происходит до сих пор. Некоторые экономики смогли выдержать дополнительные расходы, а некоторые государства не справились.

Вот как росли расходы многих государств, начиная с 60 годов и вплоть до наших дней.

Это свидетельствует о том, что идея расширения расходов и социального содержания многих иждивенцев становилась очень популярной. Украина в этом списке тоже преуспела: по этому показателю мы даже лучше, чем Соединенные Штаты, и почти на уровне Германии.

Тут стоит упомянуть еще одну теорию. Некий Дуглас Норт, нобелевский лауреат, объяснил такое состояние дел “теорией ограниченного доступа”. Мы говорили, что государство — это “стационарные бандиты”, которые собирали с людей дань. Потом, правда, они назвали это налогами.

Так почему некоторые страны могут позволить себе по отношению к своим гражданам более щедрые расходы, а другие страны, такие как Украина, себе этого не могут позволить? В чем же причина?

Так вот, некоторые из этих “стационарных бандитов” сообразили, что создать равные условия игры для своих холопов — это очень и очень выгодно. И это простое объяснение является причиной того, что некоторые государства более успешны.

У нас есть такая фраза: мы “обречены на успех”. Это неправда. Как среди людей, так же и среди государств, только те, которые делают все правильно и работают очень тщательно, достигают успеха.

Большинство государств — нищие или середнячки. А те государства, которые сообразили, что открытые равные правила игры — это важно, оказались среди “золотого миллиарда”. Все остальные — за бортами, пытаются как-то туда попасть.

Что такое система ограниченного доступа? Другие, менее сообразительные, “стационарные бандиты”, решили, что зарабатывать могут только те, которые близки к ним. Зачем давать возможность зарабатывать кому-то еще? Поэтому они создали такие условия, что только три, четыре или десять семей могут что-то зарабатывать. Эта система характеризуется льготами, лицензиями, какими-то другими ограничениями для входа в “систему”.

Самое главное — эта система характеризуется избирательным применением закона.

“Кому нужно государство с законопослушными гражданами? Что оно кому-нибудь даст? Но достаточно издать законы, которые невозможно выполнять, претворять в жизнь, объективно трактовать, — и вы создаете государство нарушителей законов и наживаетесь на вине””, — это фрагмент из романа американской писательницы Айн Рэнд “Атлант расправил плечи”.

Он очень точно объясняет, в чем суть системы ограниченного доступа. Вы создаете такие законы, чтобы большинство людей, как только они родились, уже их нарушили. И все смягчается только тем, что они как бы необязательны к выполнению, — тогда вся система подвешивается на людей, которые контролируют эти законы.

И если им нужно, грубо говоря, кого-то прижать, он автоматически нарушает какой-то закон, — и они просто делают с человеком все, что угодно. Или с бизнесом.

Это описание многим из нас напомнило Украину. Когда возникает необходимость, человек попадает в тюрьму. Он, наверное, виноват, но многие другие — тоже преступники. Или не преступники. Все размыто, непонятно, кто есть кто. В такой системе мы понимаем, откуда у прокуроров, судей и других контролеров, особенно у людей, которые создают законы, то есть правила игры, такая власть и такие богатства. Они, по сути, контролируют все.

Понятно, есть открытый доступ, которого мы хотим, к которому мы стремимся. А есть ограниченный доступ, в котором мы живем.

Что же нужно сделать, чтобы перейти от одного состояния к другому? Очень умный Дуглас Норт, нобелевский лауреат, описал все, но на этот вопрос ответить не смог.

Разные страны попадали в систему открытого доступа разными путями. В США просто приехали предприимчивые люди, которые после того, как перебили индейцев, естественно, создали с самого начала открытые правила игры. Там было просто, потому что страна строилась на этих принципах.

Европа была в системе ограниченного доступа до войны. Можно сказать, что две мировые войны дали возможность европейским странам перейти в другое состояние, потому что страны были полностью разрушены. Тогда пришли американцы, дали свои кредиты и, естественно, навязали свои правила игры.

Европа после войны стала системой открытого доступа — со своими ограничениями, с социальными обязательствами, со своей коррупцией. В Сингапуре был Ли Куан Ю, в Чили был Пиночет. У каждого своя история.

Как нам перейти к этому открытому доступу? Мы ищем ответы. Мы создали ресурс, где в очень доступном виде пытаемся объяснить, что люди не только обязаны государству, что они имеют определенное право перед государством. А на самом деле, государство им должно.

Один из таких визуализированных инструментов, которые особенно популярны, называется “счет для государства”. Это очень простое упражнение: мы рассчитали, сколько налогов платит обычный человек, который зарабатывает где-то 3000 гривен в месяц, и, оказалось, что сумма на самом деле впечатляющая.

Когда вы идете в магазин, у вас есть чек, и на нем написано НДС. НДС — это налог с потребления: 20% от вашего чека идет государству. Покупая сигареты, алкоголь, бензин, вы платите акциз — это тоже идет государству.

Возникает неудобный вопрос: есть налоговые агенты, через которых вы осуществляете свои платежи и просто этого не замечаете: это ваш работодатель или магазин, который собирает эти налоги, — это сделано для удобства и для того, чтобы люди не задавали много вопросов?

А налоговые агенты говорят, что это они — плательщики налогов. На самом деле, если вы делаете покупку, то это все-таки из вашего кармана. Если вы в компании получаете какие-то деньги, и с вас удерживают налоги, наверное, это все-таки ваши деньги.

Питання-відповіді:

- 6 років тому ви проводили в своєму інституті дослідження соціальної політики. Чи ставили ви за ціль провадити її в Україну, чи пропонували змінити і на якому етапі і на якій, скажімо, урядовій ланці це все загальмувало?Питання-відповіді:

— Це був проект на замовлення Міністерства праці та соціальної політики. В чому суть? У нас система соціальної допомоги дуже неефективна, втрачаються десятки мільярдів гривень на утримання соціально незахищених, але проблема в тому, що десь лише третина цих коштів потрапляє саме до найбіднішого населення. Це називається адресність.

Ще третина розмивається. Її отримають люди, які абсолютно не потребують цих грошей. Це визнано дуже серйозною проблемою. Це успадкували від радянських часів, тому що у нас принцип за так званою категоріальністю, а не за рівнем доходу. В більшості випадків, коли вам призначають соціальну допомогу, ніхто не дивиться скільки у вас доходів.

Ви можете бути мільйонером і вам призначать додаткові соціальні виплати. Тому що, наприклад, ваш дідусь був партійним функціонером і на квартиру встановили певні пільги.

Власне, ідея була в тому, щоб розробити механізм для відсіювання тих людей, які не потребують цієї допомоги, механізми були розроблені. Чому не були впроваджені? Бо всі бояться. Політично. Всі бояться зачіпати пільги. Є такий страх у будь-якого політика, якийсь там вариться десь в тих кабінетах, що якщо ми зачепимо пільги, це буде соціальний вибух.

- Чи готова зараз наша держава, наше суспільство відмовитись від безкоштовної освіти, від безкоштовної медицини?

— Держава — це хто? Кого ви маєте на увазі? Держава — це конкретний чиновник. Ви повинні мати на увазі, що держава — це певна особа. У нас і так медицина, і освіта, та яка дійсно вартісна і чогось коштує, вона щось коштує.

Зараз обговорюються проекти і про платну медицину, і про платну освіту. Ну, звичайно, базові якісь речі ми повинні розуміти. Щойно ми говорили про соціальне забезпечення в залежності від доходів. Це потрібно розповсюджувати і на медицину, і освіту. Україна — не така вже й багата, є дійсно дуже бідні люди, які, показавши те, що вони не є заможними, повинні щось отримувати навіть безкоштовно. Ідеї є.

Як це буде впроваджуватись я вам не можу сказати, я в policy advice працюю вже понад 10 років. Вже навіть не пам’ятаю, скільки. Все, зазвичай, закінчується на етапі красиво написаного звіту, красиво зробленої презентації, політичної декларації. Коли питання доходить до того, що давайте, починають підраховувати, і вилазять навіть якісь корупційні інтереси, конфлікт інтересів.

Ви ж розумієте, що за пільгами стоять, скажімо, Пенсійний фонд, а це 250 мільярдів гривень. Створюєте корупційний механізм,щоб отримати хоча б 1% від оборота, і ви розумуєте, що ви дуже багата людина, ви можете фінансувати не тільки себе, а ще й кілька партій. Я так просто кажу, я не хочу звинувачувати Пенсійний фонд.

Найпростіша корупційна схема — це пільги на транспорт. Ніхто ніколи не рахував, скільки пільг на транспорті. Але транспортники привозять рахунок в Мінфін або до свого розпорядника коштів і кажуть — в  мене проїхало, наприклад, 50 тисяч пільговиків, відшкодуйте мені цю суму.

Хто, скільки, як проїхав — нічого не відомо. Але, щоб Мінфін не сумнівався, ви заносите 5% від цієї суми людині, яка приймає рішення. Таких схем на пільгах безліч. Від них ніхто не хоче відмовлятись.

- Враховуючи, скільки Україна має соціальних обов’язків, який у нас тіньовий сектор? Ви можете сказати у відсотках і чи можливо це виміряти досить точно? І наскільки би ми платили більше, якщо б наші депутати прийняли закон про те, що кредити люди можуть платити по курсу 5 чи 8?

— Щодо тіньового сектору, то ви повинні рахувати те, чого не бачити. Є різні статистичні методики, як це робити. Наприклад, споживання електроенергії — це один підхід. Але, на жаль, вони всі дають оцінки, якби ви не рахували, від 30 до 50%, тому якщо ви скажете сходу 50% — ви будете експертом в тіньовій економіці. Корумпована економіка без таких тіньових оборотів не може функціонувати.

Ви питали про соціальні зобов’язання. В нас бюджет — більше 90% — це так звані поточні видатки. Якщо перевести на бюджет сім’ї, на харчування, на якісь такі побутові потреби, у вас нічого не залишається. Значна частина з них — це зарплати, соціальні зобов'язання.

З приводу 5 гривень -  були якісь оцінки давно. Тут навіть не сума принципова, тут важливий сам принцип. Якщо Ви починаєте списувати якісь борги, тобто прощати якісь борги, то це автоматичне тягне за цим багато інших боржників, які теж мають свої проблеми. У кожного свої проблеми. І знову ж таки питання не в тому, щоб списувати, питання, а в тому, щоб був адресний підхід.

Тобто, коли ви всіх “під одну гребінку” списуєте, кажете, давайте будуть кредити по 5 гривень, тут же з’являються success stories людей, які купили 3 квартири і сказали “от держава — лох, я крутий” і ви всіх спонукаєте діяти так само.

Оптимальний підхід — це відкласти, зробити це на рівні банків, хай вони дивляться, кому вони можуть списати борг, дивляться майно, як людина живе, а кому — не можуть. Це на їх совісті. І знову ж таки, чому я повинен платити за помилки людей, які щось там зробили, поясніть мені?

- В нещодавньому спілкуванні з одним канадським експертом ми говорили про процес виховання дітей. Канадійці виховують дітей із самого раннього часу з ідеєю, що дитина повинна бути підприємцем завжди. В школі, на роботі, навіть на державній службі має себе асоціювати як підприємця, цим самим зменшуючи очікування від держави, що держава щось комусь винна.

Як ви вважаєте, який шлях для України буде кращим: ось такий просвітницький, коли ми будемо там говорити з дітьми, пояснювати їм і так далі, тобто еволюційний або революційний? Тобто хтось завтра прийшов, сказав: “Завтра всі пільги скорочуємо, всі виплати скорочуємо”.

— Я схиляюся більше до еволюційного шляху. Коли відбуваються революції, система залишається з обмеженим доступом.

Наприклад, йде реформа прокуратури, йде реформа судів. Якщо це, насправді, відбудеться, це буде для нас просто грандіозний прорив, але при такому рівні соціальних зобов’язань у мене є великі, скажімо так, занепокоєння, що на якомусь етапі просто якісь частини елементів цих залишать.

Чому? Коли у вас десятки мільйонів утриманців, які визначають, чи будете ви при владі чи ні, Вам треба інструмент, Вам треба гроші, щоб їх годувати, Вам треба скажімо якісь інструменти, щоб мобілізувати ці гроші під вибори, щоб вражати цих людей.

Цього року, можна сказати, пощастило уряду, що у нас відбулася на початку року шалена девальвація, потім інфляція. Це зараз дуже сильно допомагає наповнювати номінальний бюджет, в інших випадках це більш складно.

Як вирішується це питання в системах обмеженого доступу? У вас є прокуратура, у вас є суди, у вас є податкові, у вас є митниці, які по команді “фас!” збирають з бізнесу стільки грошей, скільки треба.

Якщо у бізнесу більше нема, вони заходять в банки і примушують купувати облігації. Якщо в банках уже немає, тоді Нацбанк, який теж, на жаль, не зовсім є незалежним, друкує стільки грошей, скільки треба.

Коли ми говоримо про рівні права, рівні правила гри, відхід від системи обмеженого доступу, ми говоримо, що Національний банк стає повністю незалежним.

Наприклад, в законі про національний банк зникає норма, відповідно до якої президент може звільнити голову Нацбанку без пояснень. І тоді пані Гонтарєва може крутити дулі при панові президентові, при будь-яких розкладах, не пояснюючи. Це нормальна практика, тому що це грошова політика.

Тоді з’являється незалежна прокуратура, яка може посадити будь-кого, в тому числі будь-яку людину з адміністрації президента. Це страшно! Як це може бути?

Тоді з’являються податкові органи, які, як ми говоримо, перетворюються на сервісні. Вони просто, скажімо, збирають те, що принесли.

З’являється страх: а якщо українці просто не повірять і перестануть платити податки?  Зараз же по суті податки платяться за домовленістю.

Була ще у пана Азарова така норматівка. Ви, наприклад, підприємство, що виробляє туалетний папір, у вас 50 працівників, у вас певний оборот. Виходячи з цього, малюється процент, скільки ви повинні заплатити. Якщо ви не платите — до вас приходять. Або не приходять, і в інший спосіб з вами розбираються.

Уявіть, ці параметри зникають. Тому я думаю, що все-таки нам важливо думати про еволюційний шлях.

- Если бы у вас в руках был красный реформаторский маркер и вот этот счет от государства, какие статьи вы бы зачеркнули в первую очередь? Или может в разы уменьшили?

— Первый ответ, естественно, — это прокуратура и милиция. Я думаю, это известные цифры, что у нас количество прокуроров и милиционеров на 100 тысяч человек в разы больше, чем в соседних странах. С этим надо что-то делать.

Чиновничий аппарат — однозначно. Если мы говорим о переходе к открытому доступу, это означает меньше функций государства — тогда, собственно, зачем нам столько чиновников самых разных?

Тот же Каха Бендукидзе, по-моему, говорил, что в министерстве экономики Австралии работает три человека, а сколько у нас в каждом министерстве работает? И все знают, что эти люди ничего не делают, но процесс увольнения очень болезненный. И потом станет вопрос: а что если гречка исчезнет и цены на гречку вырастут, а ценовой инспекции нет, кого я буду бить? Будут бить меня. Я лучше оставлю эту инспекцию.

На самом деле, по таким вот крупным статьям уже обрезали почти все, что только возможно. Сейчас нужно применять подход horizontal approach. Вы смотрите, например, на госзакупки —  сейчас внедряется система “Прозорро”, но она касается только какого-то мизерного одного процента всех закупок, а больших рыб не трогают. Если их, так сказать “тронут”, то “Прозорро” может умереть в самом зародыше.

В чем проблема системы образования? У вас есть на район 10 школ, а детей, которые заполнят эти школы, у вас на семь школ, но никто не хочет на местах урезать эти расходы, потому что финансируется это все по “нормативке”.

То есть у вас есть: площадь школ, количество школ, количество учителей — соответственно, эти все параметры вы сохраняете. Если бы это были ваши деньги, то вы бы абсолютно спокойно сократили до четырех школ, сделали бы школьный автобус, эти дети бы преспокойно ездили и у вас бы были хорошие учителя, полноценные классы, материалы  и все такое. Вот такие вот вещи нужно делать.

Дмитро БОЯРЧУК, виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень “CASE Україна”, керівник проекту “Ціна держави”. З циклу лекцій “Економічна лабораторія”.