ДАЙДЖЕСТ

Реформа антимонопольного законодавства: політична (не)залежність АМКУ

[07:20 14 марта 2023 года ] [ voxukraine.org, 8 лютого 2023 ]

Сьогодні у парламенті є декілька законопроектів, які визначають процедури призначення та звільнення керівництва АМКУ. Чи зможуть вони забезпечити політичну незалежність Комітету?

Спроможні та незалежні антимонопольні органи — ключовий інструмент захисту економічної конкуренції загалом та боротьби з олігархами зокрема. Сьогодні у парламенті є декілька законопроектів, які визначають процедури призначення та звільнення керівництва АМКУ. Чи зможуть вони забезпечити політичну незалежність Комітету?

Реформа антимонопольного законодавства є серед зобов’язань України перед Європейським Співтовариством на шляху інтеграції до ЄС, а також перед Міжнародним валютним фондом. Але перш за все ця реформа потрібна Україні, оскільки конкуренція забезпечує загальну економічну ефективність та якнайкращі товари та послуги для споживачів. Ключовим для реформування роботи Антимонопольного комітету України (АМКУ) є законопроект №5431, який впроваджує перший етап Реформи законодавства про захист економічної конкуренції. На другому етапі реформи ключовими є зміни (1) понятійного апарату (узгоджені дії, домінуюче положення та зловживання ним); (2) зобов’язань з концентрацій; (3) порядку призначення державних уповноважених; а також (4) створення окремого антимонопольного суду та (5) забезпечення інституційної незалежності АМКУ.

Одним із найперших заходів у реформуванні роботи АМКУ, на наш погляд, має стати забезпечення політичної незалежності роботи Комітету. В Меморандумах з МВФ 2020 і 2021 років одним із головних зобов’язань України є забезпечення “прозорості, конкурентності та захищеності від політичного втручання процесів призначення та зняття з посади Голови АМКУ та державних уповноважених”. У свою чергу Директива Ради (ЄС) 2019/1 від 11 грудня 2018 визначає, що держави-члени забезпечують, аби відбір, залучення до роботи чи призначення керівництва національних органів з питань конкуренції відбувалися відповідно до чітких і прозорих процедур, заздалегідь визначених у національному законодавстві. Сьогодні у Верховній Раді є чотири законопроекти, присвячені процедурам призначення голови, його заступників та державних уповноважених АМКУ. Це:

№2730 від 14.01.2020 “Про внесення змін до деяких законів України щодо конкуренційно-антимонопольної реформи” та альтернативні до нього 2730-1 від 31.01.2020 і 2730-2 від 31.01.2020;
№2151 від 17.09.2019 “Про внесення змін до Закону України “Про Антимонопольний комітет України” щодо кадрових питань діяльності Антимонопольного комітету України”;
№3779 від 02.07.2020 “Про внесення змін до Закону України “Про Антимонопольний комітет України” щодо збільшення кількості державних уповноважених та забезпечення роботи органу оскарження” та альтернативний до нього проект №3779-1 від 20.07.2020 “Про внесення змін до Закону України “Про Антимонопольний комітет України” щодо державних уповноважених і приведення норм закону у відповідність із Конституцією України”;
№4122 від 18.09.2020 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів у сфері антимонопольної політики, деолігархізації та забезпечення добросовісної конкуренції”.

Які з них зможуть забезпечити політичну незалежність антимонопольного органу? У врізці пояснюємо, що таке незалежність та як її забезпечити, а далі в тексті розглядаємо, які зміни до процедур призначення та звільнення пропонують законопроекти, які знаходяться у парламенті.

Незалежність АМКУ

Незалежність — це така інституційна конструкція, яка мінімізує вплив політиків на рішення певного органу (в даному разі АМКУ). АМКУ (аналогічно до Нацбанку) має бути технократичним органом та перш за все дбати про суспільний інтерес, а не впроваджувати “політику партії”. Важливою частиною незалежності є процедури призначення та звільнення керівництва АМКУ. Так, призначення має відбуватися за прозорим конкурсом. А для звільнення має бути вичерпний перелік підстав. Крім того, бажано, щоб призначення і звільнення не залежало від однієї людини — наприклад, щоб закон передбачав згоду парламенту на такі кроки. Це перший, “зовнішній”, рівень незалежності.

“Другим рівнем” незалежності АМКУ є його внутрішня організація за принципом колегіальності. Вона обмежує вплив Голови АМКУ на державних уповноважених, щоб вони могли вільно висловлювати та відстоювати своє професійне судження. Практично це реалізовано таким чином, що Голова АМКУ та його заступники — лише “перші серед рівних” — вони одночасно є державними уповноваженими, проте виконують і деякі додаткові організаційні функції (сьогодні в АМКУ є Перший заступник, заступник та п’ять державних уповноважених). Голова не може звільнити уповноважених — це робить Президент, а призначає їх на посаду Прем’єр-Міністр за поданням Голови АМКУ.

Призначення голови АМКУ

Згідно зі статтею 85 Конституції України, Голову АМКУ призначає Верховна Рада за поданням Прем’єр-Міністра України. Проте стаття 9 Закону України про Антимонопольний комітет України визначає, що Голова АМКУ призначається на посаду та звільняється з посади Президентом за згодою Верховної Ради України. Отже, Закон про АМКУ потрібно привести у відповідність до Конституції. Крім того, потрібно запровадити відкритий конкурс на посади державних уповноважених та Голови АМКУ. Що пропонують законопроекти?

Як видно з таблиці 1, законопроект 2151 узгоджує процедуру призначення АМКУ з Конституцією таі пропонує відкритий конкурс. Однак, у ньому немає процедури формування конкурсної комісії та проведення конкурсу (це має визначити Кабмін). Тому незрозуміло, як на практиці виглядатиме “залучення” бізнесу та громадськості до конкурсу (водночас сама ідея їхньої участі позитивна). Натомість законопроект 2730 набагато детальніше описує процедуру конкурсного відбору, але не усуває невідповідність процедури призначення Конституції. Законопроект 3779-1 запроваджує конституційну процедуру призначення, але не передбачає конкурсу.

Таблиця 1. Пропозиції законопроектів про призначення Голови АМКУ

закон/ законопроект	конкурс	конкурсна комісія	призначення
чинний	немає*	немає	президент за згодою ВР
2730	відкритий конкурс	по три особи від Президента, ВР та Кабміну, передбачено репутаційні вимоги та відсутність конфлікту інтересів	комісія подає президенту 2 кандидатів, президент подає на затвердження ВР 1 кандидата
2730-2	порядок відбору кандидатів на посаду Голови затверджується Кабінетом Міністрів України		президент за згодою ВР
2151	відкритий конкурс	залучення бізнес-омбудсмена, представників бізнесу, ВР, Уряду, Президента, медіа та ін. Членів комісії призначає Кабмін, Положення про проведення конкурсу затверджує Кабмін	ВР за поданням Прем’єр-міністра
3779-1	немає	немає	ВР за поданням Прем’єр-міністра
4122	немає	немає	Верховна Рада

*Примітка. Хоча в чинному законі немає конкурсного призначення державних уповноважених та Голови АМКУ, у ньому є певні вимоги до них: вік не менше 30 років, вища, як правило, юридична чи економічна освіта та стаж роботи за фахом не менше 5 років протягом останніх 10 років

Щодо звільнення Голови АМКУ між законопроектами є великі розбіжності різні законопроекти (Таблиця 2). Зокрема, законопроекти 2730 та 2730-2 зменшують незалежність АМКУ, оскільки передбачають звільнення його голови “на загальних підставах”. Найбільш детально виписані підстави для звільнення у законопроекті 2151, але, вочевидь, у будь-якому разі до підстав потрібно буде додати пункт про порушення “антиолігархічного” закону щодо декларування контактів з олігархами або їхніми представниками. Наразі незрозуміло, як саме діятиме це положення, проте воно включене до всіх законів, які визначають діяльність державних органів, на які (органи) теоретично можуть впливати олігархи. На нашу думку, це положення принесе більше шкоди, аніж користі, але це тема для окремої дискусії.

Таблиця 2. Пропозиції законопроектів про звільнення Голови АМКУ

закон/ законопроект	підстави для звільнення	хто звільняє
чинний	у разі вчинення злочину за станом здоров’я у разі порушення вимог Закону України “Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)” у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти крім того, закон визначає, що голова не може перебувати на своїй посаді понад два семирічні строки підряд має право заявити про своє звільнення Верховній Раді	президент за згодою ВР
2730	загальні підстави, визначені трудовим законодавством за станом здоров’я; за власним бажанням; у зв’язку із закінченням строку повноважень; в разі грубого порушення службових обов’язків або вчинення ним злочину	президент за згодою ВР
2730-2	загальні підстави, визначені трудовим законодавством за станом здоров’я; за власним бажанням; у зв’язку із призначенням на цю посаду нового державного уповноваженого в разі грубого порушення службових обов’язків або вчинення ним злочину	президент за згодою ВР
2151	у разі грубого порушення службових обов’язків, підтверджених належними та допустимими доказами або злочину; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням, зокрема через стан здоров’я або у разі виходу на пенсію; подання заяви про відставку у разі принципової незгоди з актом (актами) АМКУ разом із викладенням у письмовій формі окремої думки щодо відповідних актів Комітету; призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим; припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України. має право заявити про свою відставку Прем’єр-міністру України.	ВР за поданням Прем’єр-міністра
3779-1	у разі вчинення ним злочину за станом здоров’я має право заявити про своє звільнення Верховній Раді	Верховна Рада
4122	не визначено пропонується скоротити строк повноважень до 5 років	Верховна Рада

Призначення та звільнення державних уповноважених АМКУ (із яких обираються перший заступник та заступник Голови)

Як видно з таблиць 3 та 4, процедури призначення та звільнення державних уповноважених (одним із яких є Голова АМКУ), є аналогічними до тих, які пропонуються відносно Голови. Проте законопроекти 2730 та 2730-2 вносять додаткові (на нашу думку, зайві) обмеження щодо державних уповноважених. Так, незрозуміло, чому потрібно законом визначати кількість уповноважених з економічною чи юридичною освітою, і чому не можна обирати уповноважених з іншою освітою, але відповідним досвідом роботи (адже в Україні близько половини працівників зайняті та іншою спеціальністю, ніж вказана у їхньому дипломі). А законопроект 2151 узагалі пропонує обирати уповноважених лише з числа тих, хто вже має досвід роботи в АМКУ — це значно звужує множину можливих кандидатів та фактично робить АМКУ “річчю в собі”, тобто закритою системою. А в закритих системах дуже складно проводити реформи, навіть якщо вони необхідні. Проте позитивною рисою законопроекту 2151 є передача повноважень зі звільнення державних уповноважених від Президента до Верховної Ради — це підвищить незалежність Комітету.

Таблиця 3. Пропозиції законопроектів про призначення державних уповноважених АМКУ

закон/ законопроект	конкурс	конкурсна комісія	призначення
чинний	немає	немає	президент на підставі подання Прем’єр-міністра, яке вноситься на підставі пропозиції Голови АМКУ
2730	відкритий конкурс, додаткові вимоги: не менше п’яти державних уповноважених з юридичною освітою та не менше двох із економічною освітою.	по три особи від Президента, ВР та Кабміну	комісія подає президенту по 2 кандидати на посаду, президент подає на затвердження ВР 1 кандидата на посаду
2730-2	має бути не менше п’яти державних уповноважених з юридичною освітою та не менше двох із економічною освітою.	немає, порядок відбору затверджується Кабміном	Верховна Рада на підставі подання Прем’єр-міністра, яке вноситься на підставі пропозиції Голови АМКУ
2151	відкритий конкурс — аналогічно до конкурсу на посаду голови АМКУ, додаткові вимоги: високі професійні та моральні якості, позитивний досвід роботи у системі органів Антимонопольного комітету не менше трьох років, у тому числі на керівних посадах не менше двох років, володіння державною мовою	комісія із залученням широкого кола осіб, яких призначає та визначає порядок їхньої роботи Кабмін	Верховна Рада на підставі подання Прем’єр-міністра, яке вноситься на підставі пропозиції Голови АМКУ
3779-1	немає, пропонується збільшити кількість уповноважених з 8 до 12	немає	КМУ за поданням Прем’єр-міністра

Таблиця 4. Пропозиції законопроектів про звільнення державних уповноважених АМКУ

закон/ законопроект	підстави для звільнення	хто звільняє
чинний	за станом здоров’я; за власним бажанням; в разі грубого порушення службових обов’язків або набрання законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення кримінального правопорушення	президент
2730	аналогічні до підстав для звільнення Голови (Таблиця 2)	президент
2730-2	аналогічні до підстав для звільнення Голови (Таблиця 2)	президент
2151	аналогічні до підстав для звільнення Голови (Таблиця 2)	Верховна Рада на підставі подання Прем’єр-міністра, яке вноситься на підставі пропозиції Голови АМКУ
3779-1	немає	КМУ за поданням Прем’єр-міністра

Висновки

Жоден із законопроектів не є ідеальним — вони містять як позитивні, так і суперечливі пропозиції. Сподіваємося, під час роботи над цією реформою парламент зможе випрацювати законопроект, який (1) приведе процедуру призначення у відповідність до Конституції; (2) ускладнить звільнення, запровадивши згоду парламенту на нього; (3) запровадить відкритий конкурс на посаду державного уповноваженого та Голови за участю громадськості; (4) міститиме в критеріях оцінки кандидатів не формальну освіту, а відповідний досвід роботи.

За підтримки