Почему не едет государственная машина?

Пока Банковая панически ищет крайних, а Кабмин берет под козырек, особо тонкие ощущения (судя по экспертным оценкам, размещенным на парламентском сайте) испытывают служащие ключевых подразделений аппарата третьего звена государственной власти — Верховной Рады. Разгребая законодательные завалы административной реформы, интеллигентные и начитанные специалисты нервно поправляют вздыбленные прически. Ну, или почесывают лысины. Ведь админреформа, по задумке идеологов Банковой, должна была оптимизировать государственный аппарат, стать первым этапом реформы государственного управления и ключом ко всем остальным реформаторским новеллам власти, а поди ж, стала гвоздем в известной крышке. Так почему главу государства так занесло? Почему вместо современного автомобиля с бортовым компьютером, где четко закреплены функции обеспечения безопасного и бесперебойного движения государственной машины, мы оказались в горбатом “Запорожце”, за рулем которого сидит хоть и самоуверенный, но недисциплинированный и неумелый водитель-нарушитель.

На самом деле сегодня можно долго и горячо рассуждать о происходящих в государстве политических процессах, можно обвинять Януковича в приверженности избирательному правосудию и в обеспечении неуверенного, но стабильного дрейфа в сторону России. Однако разве мы не знали, что Янукович не Ющенко? Он не обещал нам демократии и свободы. А если и обещал, то мы уже знали цену словам... Зато — Янукович из “донецких”, которые, согласно распространенному мнению, “умеют работать, а не болтать”. Коллективисты-промышленники, хозяйственники-организаторы, игроки слаженной команды… И следует признать, что многие рассчитывали именно на это умение, на способность наладить работу и обеспечить процесс. 

Надежда на создание действенной системы государственной власти без борьбы за полномочия, без распрей между президентом и премьером (от коих страна достаточно сильно устала за время правления Виктора Андреевича) многих примирила и с силовым возвращением к старой Конституции и с жесткой централизацией власти в руках нового президента. Бульдозер, каток (а именно этим словами чаще всего характеризовали политику команды Януковича) в подобном деле мог пригодиться. На данном этапе. Для того чтобы навести порядок. Указ президента Януковича об административной реформе (принятый в ночь на девятое декабря 2010 года) выглядел многообещающе. Речь шла о сокращении армии чиновников, об экономии государственных финансов, о четком разделении полномочий между органами государственной власти и еще много о чем, способном оказаться полезным для страны. 

Процессу со старта обеспечили режим секретности, он так и остался закрытым и непрозрачным. Вспоминаю слова Александра Лавриновича, искренне удивившегося моей просьбе показать официальный документ, где была изложена концепция админреформы. С научным обоснованием, целями, задачами, сроками и результатами. “Я должен быть самоубийцей и очень не желать успеха реформе, чтобы дать вам возможность его опубликовать, — заявил министр-куратор в декабре 2011-го. — Если бы его кто-то видел, то мы бы не имели и того, что успели сделать за этот год. Люди просто получили бы возможность работать на опережение. Мы же, преодолевая сопротивление, перенося сроки, корректируя планы, все-таки осуществили прорыв. На сегодня, по меньшей мере, сделан серьезный шаг к оптимизации работы Кабмина как коллегиального органа. Из 36 членов правительства осталось 17. Более чем на 50% сокращен обслуживающий аппарат Кабмина”. Тогда — через год после старта реформы, было заявлено также о создании стройной, с четко разграниченными полномочиями, подсистемы центральных органов власти (ЦОВ), включающей службы, агентства, инспекции, независимых регуляторов и органы со специальным статусом. Тогда же, опасающийся саботажа чиновников и министерств Лавринович, заявил: админреформа тесно связана с реформами местного самоуправления и административно-территориальной, и вместе с ними составляет глобальную горизонтальную реформу всей системы государственного управления. 

В рамках административной реформы предполагалось три этапа. Первый касался оптимизации центральных органов власти. Второй — региональной организации территориальных органов государственной власти. Третий — реорганизации полномочий органов местного самоуправления. Важно уточнить, что на момент нашего разговора с Лавриновичем в 2011 году, Минюст активно готовил законодательное обеспечение второго этапа реформы. “В территориальных органах исполнительной власти будет в среднем сокращено 24% работников. Из 157 тыс. 142 человек останется 134 тыс. 389. Цифры не с потолка. Эксперты группы, которую я возглавляю, детально изучали все должностные инструкции, смотрели на их соотношение с нормативными актами высшего уровня. Было и живое общение с людьми — в Винницкой, Харьковской и Львовской областях. Кстати, многие чиновники признают, что десятилетиями выполняют абсолютно никому не нужную работу. Исходя из этого, был смоделирован каждый территориальный орган власти в оптимальной численности и структуре. Определены и те, которые должны быть вообще ликвидированы. Всю конкретику можно будет прочесть в указах президента и постановлениях правительства” — заявил тогда министр. 

Не знаю, то ли все-таки власти не удалось сохранить тайну и враги реформы победили, то ли публичная тактика самой власти с ее же истинной стратегией не совпали, но сегодняшние результаты реформы государственного управления, включая и первый, и второй этапы административной реформы, мягко говоря, настораживают. Как вы понимаете, о местном самоуправлении и административно-территориальном устройстве теперь можно говорить или хорошо, или никак. Сначала президент торжественно похоронил регионы, придушив скудным бюджетом и такими же полномочиями. Потом после долгой имитации подготовки административно-территориальной реформы (руками наивных министров Яцубы и Близнюка), правильно настроил руку Чечетова в момент голосования за закон о добровольном объединении громад. (Документ мог дать толчок объединению проблемных городков и сел вокруг экономически развитых центров.) Ну, а затем, Виктор Федорович по традиции выступил на очередном Совете регионов с инициативой “безотлагательного перераспределения средств и полномочий между центром и регионами (в пользу последних, естественно. — Прим. авт.), а также поиска оптимальной модели административно территориального устройства государства”. Ну, новички, возможно, после этого выступления гаранта и пошли листать Фрейда. Что же касается битых соратников президента, то они вежливо записали тезисы в блокнот. 

На результатах админреформы, стоит остановиться подробнее. Ибо на каждом этапе этой ухабистой дороги (кстати, достаточно профессионально оснащенной дорожными знаками) наш водитель нарушил правила. 

“Нам действительно на старте этой реформы удалось значительно сократить чиновничий аппарат. Но жизнь вносит свои коррективы, и ничего страшного в этом нет, — подтвердил правильный курс президентской реформы нынешний спикер ВР Владимир Рыбак в своем декабрьском интервью ZN.UA. — Украина весь период независимости, как и другие бывшие республики СССР, ищет свою эксклюзивную модель управления”. Причем ищет практически на ощупь, сшибая не только те знаки, которые установлены предшественниками, но и свои собственные. В результате указа президента об админреформе-2010 аппарат центральных органов исполнительной власти (включая Кабмин и АП ) был “оптимизирован” удивительным образом. Если до сокращения штатов количество работников аппарата составляло чуть больше 19 тыс. человек, то сегодня чиновников на две с половиной тысячи больше!

Более того, назначение старого-нового правительства Азарова совпало с очередной реорганизацией Кабмина. Появились новые министерства. Но с какой стати? Что, обнаружен какой-то новый объект управления? Налоги и сборы, говорите? А как же налоговый кодекс, где четко указан субъект их регулирующий — Государственная налоговая администрация. А как же принятый, и подписанный президентом закон о бюджете, где утверждена статья для ГНАУ? Или потом его перекинут куда надо по решению ручного парламентского комитета? 

У президента вообще нет права единолично менять систему центральных органов власти. Только премьер, на основании представления профильного министра, может инициировать перед президентом реорганизацию или ликвидацию министерства (ст.5 закона о ЦОВ). Ну, если увидит в этом объективную необходимость. Президент же, рассмотрев такую инициативу, принимает решение — в виде указа скрепленного подписью премьера и министра юстиции. То есть закон, абсолютно логично разделяет процедуру формирования персонального состава Кабмина (как индивидуальный акт) и процедуру реорганизации министерств (нормативный акт). Исключая какое бы то ни было ручное управление. Но Кабмин Азарова предусмотрительно отправили в искусственную отставку. Чтобы некому было писать эти ненужные представления? Для кого, спрашивается, сами законы принимали-то? 

По схожему принципу формируются и другие органы центральной власти. Вот возьмем хотя бы Национальное агентство по вопросам госслужбы, как ключевой орган в контексте админреформы и образчик “стройной подсистемы ЦОВ”. Мы о нем у Лавриновича еще в прошлом году спрашивали: что за монстр такой получился, объединивший в себе функции агентства, инспекции, службы и т.д. и т.п.? Министр-куратор реформы сам был в шоке от подобного “разделения” полномочий. Но ответственность за его создание с себя снял, апеллировав к “разным интересам и течениям во власти”. В такой ситуации главе агентства г-ну Толкованову остается только посочувствовать: разрывается, видать, человек между интересами и течениями. Даже интервью не дает. Хотя, эти же “принципы” легли и в основу создания многочисленных (в том числе и специальных) органов центральной власти, которые сегодня конкурируют с министрами-кураторами, подчиняясь людям из ближайшего окружения президента или премьера (возьмите хотя бы Государственную службу Украины по лекарственным препаратам). Такая вот реформа. 

И как тогда понимать указ гаранта Конституции от 9 декабря, который, по словам идеологов реформы, еще в 2010-м выстроил оптимальную систему центральных органов власти? Разворот же запрещен! Однако, когда речь идет о формировании системы самодержавной власти, опирающейся на личные, а не на государственные интересы, по-видимому, знаки не в счет. Что уже говорить о какой-то там конституционной логике? О графике ежегодных посланий президента, программ Кабмина, о синхронности бюджетного процесса? В общем, о четкой процедуре, позволяющей слаженно функционировать конституционному и стабильному административному государственному механизму. 

Тем не менее, противоборство реформаторов с Конституцией, законами и здравым смыслом еще более ярко обозначилось на следующем отрезке пути административной реформы. Итак…

Интересно, что официальным застрельщиком процесса стал вовсе не Минюст. Который некогда, устами Лавриновича, заявил о предстоящем на втором этапе глобальном сокращении чиновников в регионах и разработке новой системы деятельности ТО (территориальных органов исполнительной власти). Формальным инициатором оказался народный депутат Юрий Мирошниченко. Он же — представитель президента в ВР. Масштабный человек: предложенный им пакет из семи законопроектов (№10218—24, по 300 (!) страниц каждый) вносил изменения в более чем 400 (!) действующих законов и касался организации деятельности всех территориальных органов министерств и ведомств. Власть, с одной стороны, почти до упора подкрутила гайки централизации (то есть Фрейда со стола не убираем). С другой, проявила чудовищную некомпетентность, которая, по сути, привела к коллапсу законодательной системы.

Аргументируем. По сути, с подачи Мирошниченко (точнее, Банковой), предложено отдать систему территориальных органов в ручное управление президенту. То есть, хочет гарант — реорганизует областную инспекцию, скажем, рыбнадзора, а вот экологическую службу вообще — ликвидирует. В любом регионе. Указом. Однако такой подход противоречит Конституции (ст.19) и закону о Кабмине, где черным по белому написано, что органы государственной власти, местного самоуправления… должны действовать на основании, в рамках и способом, определенными Конституцией Украины и законами. А об указах президента там ничего не сказано. Точнее сказано, что президент издает их на основе Конституции и законов. Точка. 

Речь идет о ключевой конституционной норме, утверждающей незыблемость правового порядка в Украине. Так принято в любом нормальном государстве. 

Лишая ТО статуса юридического лица (якобы хороший повод провести сокращения), и тем самым передавая ответственность за выдачу любой бумажки в центр, инициаторы новшеств ставят жирный крест на всей идеологии административной реформы. По логике, основной целью любого вменяемого государства является оказание населению качественных и доступных административных услуг. Возможности ведения бизнеса, приобретения квартиры, получения льготы, образования, медицинской помощи. Абсолютно очевидно, что чем ближе эта услуга к населению, тем она доступнее и качественнее. То есть если я живу в Красноармейске, то там же и должна не только в школу ребенка водить, но и быстро получить на руки любую справку. В принципе, для этого и существует государство с его центральными и территориальными органами исполнительной власти. Сбалансированное распределение полномочий позволило бы осуществить какие угодно реформы, и сотворить чудо государственного управления в нашей дикой стране. Банковая с парламентом сотворили чудо иного свойства. 

“Пакет Мирошниченко” был направлен в парламент в марте 2012-го. В апреле силами ПР был принят в первом чтении и отправлен на доработку. Шесть месяцев болтался в комитетах. Общественность шумно возмущалась. В открытом доступе — масса публичных заявлений различных общественных организаций.

Теперь самое интересное. Пока депутаты “работали” над многотомным “пакетом Мирошниченко”, в парламент поступали и принимались (!) законы схожего содержания, внесенные другими субъектами законодательной инициативы, в том числе Кабмином и Президентом. Вследствие чего вносились изменения в названия, структуру и полномочия тех же территориальных органов! 

Все это время специалисты управлений ВР вынуждены были вносить технические правки “в пакет Мирошниченко”, чтобы избежать принятия перекрестных изменений. О возможном законодательном кризисе было известно Минюсту. Он, впрочем, параллельно инициировал закон об упрощении процедуры регистрации земельных участков, где официально были закреплены территориальные органы Минюста. Кстати, в “пакете Мирошниченко” также закрепляется право Минюста сохранять ТО. Что, по мнению многих экспертов, выводит территориальные органы Минюста из сферы влияния указов президента и говорит об использовании двойных стандартов.

В октябре 2012-го го пакет внесли в зал. Глава комитета по вопросам экологии Анатолий Семинога выступил с предложением отклонить законопроект. Мартынюк обвинил Раду и министров в саботаже и заявил что, “если комитеты не обозначили позицию ко второму чтению и не подали сравнительных таблиц с поправками (а многие просто тянули время, очевидно, надеясь на здравый смысл власти), то голосуем в редакции первого чтения”. Из семи законов только в два (№10218 и №10219, касающиеся Минэкологии и МВД) были внесены поправки. Да и те незначительные. Остальные были приняты в редакции первого чтения! Президент, разумеется, законы подписал. 

В результате значительную часть из 400 затронутых законов фактически нельзя применить. ТО во многих отраслевых законах уже переименованы либо отсутствуют, отдельные статьи изъяты. В некоторых случаях наложить нормы из “пакета Мирошниченко” невозможно по техническим причинам. Выделить кусок земли сегодня нельзя — органа с соответствующим названием нет. Кораблю разрешить плавание нельзя — кодекс мореплавания заклинило. 

И здесь, речь уже идет даже не об антиконституционной идеологии принятых новелл. Власть не смогла организационно обеспечить выполнение своего же технического задания! Нынче Минюст в авральном порядке готовит 300 страниц новых изменений. Которые якобы должны откорректировать ситуацию. А ВР продолжает параллельно принимать перекрестные законы. 

Господа пассажиры, о каких вообще реформах нам рассказывают?! Если они даже не в состоянии обеспечить себе инструмент для их проведения. Эй, вы рулите без рук. Впереди — тупик! 

Мы обратились с вопросами и в АП и в Минюст. Где концепция? Кто отвечает за ее реализацию? Покажите документ? Почему президент подписал заведомо неконституционные законы? (Тексты информационных запросов — см.на сайте). АП деликатно перевела стрелки на Александра Лавриновича (ответ — см.на сайте). Последний оказался в отпуске. Его заместитель — на больничном. Руководитель аппарата отказался давать какие бы то ни было ответы. 

А почему собственно? Потому что официальной концепции реформы просто нет. Как не оказалось у реформы и единого центра. А цель свелась к банальной люстрации чиновников и продвижению своих людей на нужные должности. 

Ситуация зафиксировала еще и глубокий кризис всей системы власти. Проблемы — везде: 

— в АП, где, как выяснилось, никто не контролировал проведение админреформы; 

— в Кабмине, который плодил параллельные законопроекты, не зная, что вообще на белом свете делается. Видимо, для этого и следовало в рамках админреформы ликвидировать правительственные комитеты, где законопроекты проходили необходимый фильтр; 

— в Минюсте, где обнаружилась не вполне понятная двойная игра: там отвечают за реформу, но не уполномочены отвечать за “интересы и течения во власти”. 

— в Верховной Раде, окончательно превратившейся в некомпетентного подручного некомпетентных президента и Кабмина. 

Приехали, что называется. Довезли “без шума и пыли”.