Не спешите их хоронить: шенгенская зона не закрывается!

Саммит Европейского Союза, который состоится 23—24 июня, должен принять окончательное решение относительно реформ шенгенского законодательства. Предварительное решение данного вопроса принято министрами внутренних дел на внеочередном Совете ЕС 12 мая.

Дискуссии вокруг этой темы изначально обросли спекуляциями и домыслами, ведь свобода передвижения принадлежит к исключительным изюминкам европейской интеграции, и любой намек на изменения изначально выглядит подозрительно — речь идет о первых серьезных изменениях в шенгенское право с момента его принятия.

Тем не менее в отечественном (и не только) информационном пространстве немедленно поднялась сенсационная волна, донесшая до потребителей информации мысль о том, что пограничный контроль в ЕС повсеместно и надолго восстанавливается, шенгенские визы отменяются, а украинские граждане, соответственно, становятся жертвами очередного безобразия, в котором они совсем не виноваты.

Читатель и телезритель, уже привыкший к потоку катастрофической картинки, воспринял это как еще один неприятный, но неизбежный сюрприз нашего времени. Однако, большая часть сенсационных заголовков оказались уткой, порожденной низкой культурой восприятия информации и привычкой авторов сенсаций не читать первоисточники. Что же меняется на самом деле?

Тема изменений шенгенского законодательства возникла не внезапно. Еще в прошлом году Еврокомиссия начала готовить предложения по усовершенствованию миграционных правил. В это время на севере Африки начались экстраординарные события, ускорившие необходимость принятия решений. Особенностью момента стало то, что кризис возник не в момент, когда группа мигрантов попала на территорию одной из стран Шенгена, а тогда, когда они организованной многочисленной группой почти демонстративно попытались переехать в другую страну — Францию, где проживает много франкоговорящих мигрантов из Африки, к которым относятся и тунисцы.

Более 20 тысяч тунисских мигрантов, появившихся на юге Италии, получивших от итальянских властей разрешение на пребывание в шенгенской зоне (но не в Италии!), спровоцировали наиболее громкий кризис в истории шенгенской системы, который ныне вступил в завершающую стадию — принятие пакета согласованных реформ.

Напомним, что шенгенское пространство “без границ” существует на практике лишь 16 лет, почти все его нормативы доныне являются уникальным прецедентом в международных отношениях и нигде ранее не применялись. Создание пространства, свободного от внутренних пограничных проверок, становится возможным лишь там, где существует высочайший уровень доверия и взаимодействия между правоохранительными системами, государствами и обществами в целом. Такая система требует, с одной стороны, солидарной политики, с другой — не допускает перекладывания ответственности на соседа. В данной ситуации Франция и Италия с тестом не справились, и ситуация была логично перенесена на более высокий уровень — Евросоюза в целом.

Дискуссия, спровоцированная тунисскими искателями приключений (напомним ради справедливости, что никаких военных действий и прочих массово угрожающих жизни событий в этой стране на момент подъема миграционной волны не наблюдалось), назрела давно. Предметом данной дискуссии является почти полное отсутствие в нынешнем шенгенском праве инструментов кризисного реагирования.

Единственным существующим доныне способом реагирования на гипотетические проблемы было право страны—члена шенгенской зоны на временное введение пограничного контроля в случае “угрозы общественному порядку”. Таким правом некоторые страны пользовались при проведении саммитов, форумов высокого уровня, наиболее массовых спортивных мероприятий (например, футбольных чемпионатов).

В то же время в шенгенском праве не было (и пока нет):

• Иных оснований для временного восстановления выборочных проверок на границах (например, резкого увеличения миграционного потока из третьих стран).

• Иных методов кризисного реагирования, кроме восстановления пограничного контроля.

• Механизмов коллективного принятия решений в случае возникновения кризисной ситуации в одной или нескольких странах Шенгена.

• Механизмов привлечения третьих стран при возникновении кризисных ситуаций (например, с гражданами этих стран).

• Унифицированных процедур и критериев предоставления права на временное проживание лицам, претендующим на убежище.

• Предусмотренных санкций для стран—участниц шенгенского договора, которые в кризисной ситуации по тем или иным причинам оказываются не в состоянии выполнять обязанности, вытекающие из пребывания в шенгенской зоне.

Именно эти вопросы стали предметом переговоров и работы Еврокомиссии, которая внесла свои предложения в Совет ЕС. Окончательный текст решения будет доступен после его утверждения саммитом Европейского совета в июне. Однако уже сейчас понятно, что, во-первых, информация о коллапсе шенгенской системы оказалась, мягко говоря, преждевременной. Во-вторых, страны—члены ЕС продолжают считать свободу передвижения одним из ценнейших достижений европейской интеграции, и не собираются от нее отказываться. В-третьих, никаких непосредственных существенных изменений для граждан третьих стран (в том числе Украины), оформляющих шенгенские визы и путешествующих по Европе с такими визами, не произойдет.

В случае, если на каких-либо внутренних границах ЕС пограничный контроль будет временно восстанавливаться (а это предусмотрено лишь как крайняя мера кризисного реагирования в исключительных ситуациях), то у пассажира возникнет только необходимость лишний раз продемонстрировать наличие паспорта с визой на данной границе, чтобы продолжить путешествие. Пограничный контроль, осуществляемый выборочно, не приведет даже к существенному изменению графика движения общественного транспорта.

Никаких серьезных разговоров об отмене шенгенских виз и возврате к исключительно национальным визам в ЕС нет и не предвидится.

Конечно же, проблему не стоит и недооценивать. Подъем правопопулистских сил, характерный для нынешней Европы (включая и Украину), создает некую благодатную почву для “закручивания гаек” в миграционной сфере, и тут возможны некоторые эксцессы в отдельных странах.

Так, в частности, решение правительства Дании о восстановлении таможенных проверок на всех своих границах без какой-либо серьезной мотивации выглядит скандальным, и уже вызвало острую критику как Еврокомиссии, так и других стран-членов. Очевидно, что данный эксцесс не последний, и кризисные ситуации будут возникать независимо от того, существует реальная угроза или у политиков лишь хорошо развито воображение.

Неприятные моменты придется пережить также Румынии и Болгарии, ожидающим вступления в шенгенскую зону, которое, возможно, в этом году и не состоится (хотя изначально планировалось еще на конец прошлого года, но было заблокировано Германией и Францией).

Кризис и модернизация шенгенской системы — не лучшее время для ее территориального расширения. Тем более что вступление Румынии и Болгарии создает сухопутный шенгенский коридор для нелегалов, попадающих в Грецию через морские и сухопутные границы с Турцией. Греческое “окно” в шенгенскую зону считается наиболее опасным и массовым каналом проникновения нелегальных мигрантов на территорию Шенгена. Ранее и теперь, пока Греция, будучи шенгенской страной, не имеет сухопутных границ с другими странами Шенгена, ситуация более-менее контролируема.

Определенные опасения относительно открытия сухопутного “греческого коридора” движет теми, кто предлагает отложить “шенгенский прорыв” Румынии и Болгарии (хотя официальной мотивацией называется лишь высокий уровень коррупции в данных странах).

В Европейском Союзе не существует достаточной уверенности в том, что Болгария и Румыния смогут справиться с возросшим потоком нелегальной миграции, который неизбежно возникнет вследствие их вступления в шенгенскую зону. Отсюда одно из согласованных министрами изменений в Шенгенское соглашение предполагает возможность временного исключения отдельной страны из шенгенской зоны решением Совета ЕС в случае, если эта страна не справляется с выполнением соответствующих обязательств.

Реформа шенгенского законодательства должна предшествовать вступлению Румынии и Болгарии в шенгенскую зону (поскольку закон не имеет обратной силы) — таким образом страны Западной Европы хотят перестраховаться от возможных рисков.

Кроме того, существующие предложения предполагают также возможность восстановления визового режима с теми из “безвизовых” стран, которые являются поставщиками миграционных угроз и при этом не готовы к полноценному сотрудничеству с ЕС в правоохранительных и миграционных вопросах — так же, как крайняя мера антикризисного реагирования. Об этом сообщила комиссар по вопросам юстиции и внутренних дел Сесилия Мальмстрем 23 мая, не уточняя, обсуждаются ли какие-то конкретные страны из “безвизового” списка ЕС. В 2010 году в ЕС говорили о проблемах с возросшим потоком искателей убежища из стран, недавно ставших безвизовыми (Македония, Сербия). Однако на сегодня уровень данной угрозы не настолько значителен, чтобы пускать вспять процесс визовой либерализации. Впрочем, ЕС уже имеет опыт введения визового режима для ранее безвизовых стран (Боливия, Эквадор). Видимо, здесь речь идет об уточнении критериев и процедур именно в рамках “антикризисного пакета”.

Наиболее чувствительным вопросом проводимой реформы является нахождение разумного баланса между стремлением стран-членов к более широким правам самостоятельного реагирования на кризисную ситуацию и необходимостью укреплять общую компетенцию Союза, расширять сферу обязательных процедур и коллективного принятия решений. Изначальный франко-итальянский конфликт, породивший известное письмо Саркози—Берлускони, призвавшее к реформам шенгенского права, происходил именно от недостатка отработанных процедур урегулирования споров и принятия общих решений.

Франко-итальянский кризис продемонстрировал также, насколько, помимо испытанных временем норм, правил и процедур, важную роль играет взаимное доверие и готовность учитывать проблемы соседей.

Нынешняя ситуация, естественно, не способствует созданию позитивного информационного поля вокруг процесса визовой либерализации и перспективы отмены визового режима для граждан Украины и других стран Восточной Европы. Действительно, трудно говорить о либерализации в тот момент, когда все заняты вопросом защиты от реальных либо воображаемых миграционных угроз, даже если эти угрозы исходят из другого континента. Говорить о свободе передвижения и о расширении безвизового пространства в Европе сейчас не очень модно, и с этим приходится считаться.

Однако ситуация, спровоцированная неудачным путешествием большой группы граждан Туниса из Италии во Францию и связанная с ней информационная волна, ситуативна и временна. Реформы шенгенского права, спровоцированные этой ситуацией, объективно необходимы и не несут в себе угроз самому существованию шенгенской системы, как, впрочем и интересам граждан.

Александр СУШКО