Євроінтеграція децентралізації: що Україна має виконати для вступу до ЄС

14 грудня лідери країн Європейського Союзу ухвалили рішення розпочати з Україною офіційні переговори про вступ. Це стало важливою віхою у євроінтеграції України, однак попереду ще багато роботи, зокрема й у питаннях децентралізації та регіональної політики.

Для успішного проведення переговорів Україні доведеться виконати значний список вимог і внормувати державну політику щодо місцевого самоврядування. Незабаром Єврокомісія розпочне підготовку технічних аспектів переговорів про членство, так званої переговорної рамки, без якої початок процесу неможливий. Її, найімовірніше, мають затвердити на наступному саміті ЄС навесні 2024 року.

“Перемога України. Перемога всієї Європи. Перемога, яка мотивує, надихає та зміцнює”, — написав президент Зеленський одразу після позитивного рішення.

Водночас на Україну чекає ще багато роботи. В листопаді Єврокомісія опублікувала звіт, у якому було оцінено успіх України та запропоновано кроки для подальшої євроінтеграції. Не оминули увагою й процес децентралізації в Україні.

Чи готова Україна до переговорів із ЄС у частині децентралізації? Які виклики стоять перед органами місцевого самоврядування, урядом і парламентом? Спробуймо розібратись у цьому матеріалі.

Прогрес і критика: де досягнуто успіху та що потрібно врахувати

Загалом реформи в межах децентралізації називають одними з найуспішніших за всю історію незалежної України. Це підтверджується ефективністю муніципалітетів в умовах війни, які здебільшого стали опорою для держави в складний час, на чому наголошує і Єврокомісія.

На перший погляд може здатися, що в плані євроінтеграції місцевого самоврядування в Україні все гаразд, на думку Єврокомісії, Україна тут досягла значного прогресу. Зокрема це стосується завершення територіальної частини децентралізації, за якою кількість районів в Україні внаслідок укрупнення зменшилася з 490 до 136 та було утворено 1469 територіальних громад (144 з яких нині перебувають під окупацією).

Окремо, на думку Єврокомісії, заслуговує на увагу закон про службу в органах місцевого самоврядування, який було ухвалено в травні, а підписано президентом у липні 2023 року. Новий закон запровадив зрозумілу процедуру конкурсного добору, прозоре кар’єрне зростання, роботу, що ґрунтується на KPІ, а також захист працівників і гарантований нижній показник зарплати.

Крім того, у звіті Єврокомісії відзначили такі позитивні чинники:

• Досягнуто обмеженого прогресу в розмежуванні рівнів місцевої адміністрації: обласного, районного та муніципального, а також розмежуванні повноважень місцевого самоврядування та центральної влади.

• Запроваджено відповідні внутрішні структури для муніципальних адміністрацій.

• Збережено фіскальну децентралізацію 2023 року, коли 64% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) та 50% ПДФО з військовослужбовців було виділено муніципалітетам.

• Зміни доЗаконуУкраїни “Про засади державної регіональної політики”, що закріплюють основу для відновлення постраждалих від війни регіонів України, зокрема трирівневу систему стратегічного планування (національна, регіональна та місцева стратегії розвитку).

Однак за фасадом схвалення приховано й чимало критики та зауважень, які законотворці мають урахувати вже найближчим часом. Зокрема найбільшим є питання військових адміністрацій і розмежування повноважень центральної та місцевої влади. Через воєнний стан в Україні створено 184 військові адміністрації (ВА) на місцевому рівні, і якщо у прифронтових містах це виглядає логічним, то в громадах, розташованих максимально далеко від зони бойових дій, такі рішення виглядають досить спірно.

Окремою проблемою є нечіткість критеріїв для створення ВА. У Єврокомісії звертають на це особливу увагу, й небезпідставно. Згідно з Законом України “Про правовий режим воєнного стану” керівник обласної військової адміністрації може пропонувати президенту створювати військові адміністрації в населених пунктах у разі порушень Конституції або законів. Тобто замість чітких критеріїв ми довіряємо таке рішення на власний розсуд Банкової, що створює великі ризики для урізання повноважень самоврядування й надмірно централізує владу.

У ЄС окремо вимагають значно більшого залучення ОМС до формування державних політик у сфері децентралізації та загальної координації, оскільки наразі комунікація громад із урядом загалом і профільним міністерством зокрема залишає бажати кращого. У звіті підкреслено, що Конгрес місцевих та регіональних влад не може компенсувати цю проблему, адже є дорадчим органом при президентові.

Також Єврокомісія виділяє такі проблеми:

• Спроможність уряду розробляти політики децентралізації на основі фактів залишається недостатньою, пояснювальні записки, що супроводжують законодавчі пропозиції, часто не відповідають необхідним стандартам.

• Прозорість і відкритість формування бюджету в Україні обмежені, й ситуація погіршилася під час війни.

• Запровадження базових механізмів управлінської відповідальності центральних органів влади на практиці залишається обмеженим.

• Немає чіткої різниці між економічною та неекономічною діяльністю, чіткого правила de minimis — тобто виведення з-під контролю з державною допомогою невеликих обсягів допомоги.

• Потребує модернізації система профтехосвіти в регіонах, необхідне об’єднання профтех- та передвищої освіти в єдину систему.

Окремо “на горіхи” дісталось і скандальній містобудівній реформі — законопроєкту №5655, що його так і не підписав президент. Ініціативу голови партії “Слуга народу” Олени Шуляк справедливо розкритикували як у Європарламенті, так і у Єврокомісії.

“Україні слід утриматися від ухвалення закону про містобудування в його нинішньому вигляді, оскільки він створює ризики цілісності, зумовлені делегуванням надмірних повноважень щодо контролю над містобудівною діяльністю від державних до приватних структур, і веде до безправ’я місцевих органів влади в цій сфері”, — йдеться у звіті Єврокомісії.

12 грудня стало відомо про спробу протягти на засіданні уряду проєкт постанови на 232 сторінки, що фактично дублює скандальний законопроєкт №5655. Це пропозиція Олександра Кубракова — очільника Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктур. Такі дії можуть призвести не тільки до чергових протиріч між урядом і громадянським суспільством та місцевим самоврядуванням, а й поставити під загрозу євроінтеграцію України.

Проблеми взаємодії центральної та місцевої влади

Ситуація довкола законопроєкту №5655 є хронічною проблемою, що створює розлад і поглиблює й так велике непорозуміння між громадами та профільним міністерством. 

Ще до ухвалення скандального закону в другому читанні Міністерство розвитку громад об’єднали з Мінінфраструктури. Та радше відбулося фактичне поглинання, ускладнене глобальною втратою кадрів. Це призвело до втрати лідерських позицій міністерства в децентралізації (а саме воно має бути, за логікою врядування, головним формувачем політик) і незгоди з місцевим самоврядуванням.

Яскравим прикладом став Український муніципальний форум 4—5 грудня, на якому зібралося понад 400 представників громад із усієї України. Це був найбільший захід за участі ОМС від початку повномасштабної війни. На ньому, зокрема, обговорювали й звіт Єврокомісії. На заході, де були присутні лідер послів G7 в Україні Кунінорі Мацуда, посол ЄС в Україні Катаріна Матернова, голова Офісу Ради Європи в Україні Мачей Янчак, а також депутати Європарламенту, несподівано не було ні очільника Мінвідновлення Олександра Кубракова, ні його профільної заступниці — Олександри Азархіної.

Відсутній був і заступник голови офісу президента, який опікується питаннями регіональної політики, — Олексій Кулеба. Він, за чутками, відмовився від участі після інтерв’ю мера Києва Віталія Кличка німецькому виданню Spiegel і заяви про те, що “Україна стоїть на шляху до авторитаризму”.

Сам київський міський голова на форумі висловлювався дещо м’якше, однак загальний сенс не змінився: “Я вже говорив про це і хочу ще раз підкреслити: місцеве самоврядування в усіх демократичних країнах будується знизу вверх, а не навпаки. У звіті Європейська комісія визначила досягнення, проблеми та завдання України на шляху до ЄС. Зокрема щодо розвитку місцевого самоврядування. Для цього місцеві громади повинні мати достатні ресурси й повноваження задля безпеки своїх територій та мешканців”.

Відсутність ключових стейкхолдерів із офісу президента та Мінвідновлення на такому заході свідчить про порушення комунікації між урядом і самоврядуванням, громади без участі центральної влади обговорюють із представниками ЄС повоєнне відновлення та розвиток України в плані децентралізаційної євроінтеграції.

Причин такого розладу, окрім уже згаданого законопроєкту №5655, дві. Перша — ситуація з передаванням у держбюджет військового ПДФО, внаслідок чого державний бюджет отримав додаткових 214,7 млрд грн. Друга ж причина — військові адміністрації в населених пунктах, які вже є точкою зіткнення ОМС із Банковою.

Ситуація з ПДФО, на перший погляд, може здатися вдалою для влади, адже в такий спосіб вдалося залучити додаткові кошти на армію, але водночас це поставило під загрозу місцеві бюджети, які переважно й без того виділяли допомогу на ЗСУ. Притому допомагали громади військовим і до ухвалення раніше зареєстрованих у ВР законопроєктів №9559Д і №9560, якими передбачено надання повноважень ОМС підтримувати військові підрозділи.

Питання ПДФО потребує зваженішого рішення від парламенту та уряду, адже його вилучення до державного бюджету суперечить принципу цілісності бюджетної та податкової систем, що якраз і вимагають урегулювати у звіті Єврокомісії. На додачу навантаження на місцеві бюджети збільшується через внутрішньо переміщених осіб (ВПО), утримання яких також лягає на місцеві бюджети.

Трохи складнішою є ситуація з військовими адміністраціями, особливо створеними у великих містах через непов’язані з війною причини: Чернігові та Сумах. Також сюди вже можна віднести й Київ, який давно перебуває в глибокому тилу.

Військові адміністрації самі можуть бути дієвим інструментом, але в умовах відсутності чітких норм у законодавстві вони також становлять серйозну загрозу для повноважень місцевого самоврядування, розмиваючи межу між місцевою та центральною владою. Саме тому від Верховної Ради очікують ухвалення нового закону про критерії створення та ліквідацію ВА, які мають бути збалансованими та відповідати вимогам ЄС.

Кількість військових адміністрацій може значно зрости, адже нині, за даними Асоціації міст України, 254 громади в Україні не мають мерів. Водночас близько 7% місцевих депутатів, здебільшого жінки, склали мандати через заборону на виїзд за кордон для них. Ця заборона створює ще одну проблему — зменшення гуманітарної допомоги з-за кордону. Виїзд заборонив Кабмін іще в травні, й це створило досить небезпечний прецедент із боку виконавчої влади. Як зазначає виконавчий директор Асоціації міст Олександр Слобожан, через відсутність прямого контакту з місцевим самоврядуванням Європи кількість допомоги зменшилась у рази.

“Після того, як було ухвалено постанову Кабміну №69 про заборону виїду за кордон депутатів місцевих рад, за час її дії кількість гуманітарної допомоги постійно знижується. Неможливо створити партнерство, не маючи особистого контакту, не можна зробити це через Зум чи телефоном, необхідне живе спілкування. Вони сюди не зможуть приїхати, і ми не можемо змусити їх ризикувати своїм життям”, — каже Слобожан.

Очевидно, що “штучне” обмеження контактів із Європою й породжує “необхідність в Асоціації міст України організовувати обговорення євроінтеграційного майбутнього спільно з міжнародними партнерами”.

Домашнє завдання для України

Попри позитивне рішення голів ЄС про початок переговорів щодо вступу України, на уряд і парламент чекає ще багато роботи для організації місцевого управління відповідно до стандартів ЄС. Окремо Україна має підготуватись і до відновлення місцевого самоврядування на окупованих і прифронтових територіях, де нерідко доведеться застосовувати різні підходи залежно від регіональних особливостей.

У ЄС від уряду очікують і оновлення Державної стратегії регіонального розвитку (2021—2027) з огляду на виклики війни та модернізації Державного фонду регіонального розвитку для узгодження їх із процесом відновлення та реконструкції, а також багаторівневого управління. У презентованому проєкті Стратегії є серйозні проблеми, які обов’язково будуть описані експертами. В цьому контексті також потрібно нарешті визнати провал “містобудівної реформи” №5655 і відмовитися від її лобіювання у вигляді законопроєкту чи постанови уряду. Ще одне питання, яке потребуватиме вирішення, — надання статусу юридичної особи муніципалітетам, що вже протягом тривалого часу є досить контроверсійним, однак його включено до вимог Єврокомісії.

Михайло ЗАГОРОДНІЙ, аналітик Руху ЧЕСНО