Зростання економіки вповільнюється. Час переглядати бюджет?

Початок 2019 року став для бюджету тривожним. Світовий банк та Мінекономіки погіршили прогнози зростання економіки України з 2,9% до 2,7% та з 3% до 2,8% відповідно, а потім — до 2,7%. Прогноз МВФ — аналогічний до прогнозу СБ.

Спільне між цими очікуваннями те, що вони гірші за закладені в бюджеті-2019 цифри. Кошторис країни розрахований з показником реального зростання ВВП 3%. За Бюджетним кодексом, різниця між оцінкою прогнозу та макроекономічними реаліями — перша підстава для коригування фінансового плану країни.

“Ми скоригували макропрогноз з 2,9% до 2,7% ВВП. Це незначна зміна. У країні перебувають експерти МВФ, і я впевнена, що питання бюджету обговорюється з Мінфіном. Ми не бачимо підстав для значного коригування бюджету”, — сказала VoxUkraine директор СБ у справах України, Білорусі та Молдови Сату Кахконен.

При цьому у Світовому банку зазначають: якщо реформи загальмуються, то вповільнення економічного зростання буде більшим.

Аналіз виконання фінплану свідчить, що вповільнення економічного зростання уже впливає на бюджет. Кошторис потерпає від недобору податків. Капітальні видатки фінансуються не повністю, а відсутність запланованих мільярдів на покриття дефіциту від великої приватизації ставить бюджет у більшу залежність від позик.

У першому кварталі загальний фонд держбюджету за доходами та видатками виконаний на 91%, що означає недовиконання плану на 16 млрд грн та 21,1 млрд грн відповідно. Чому бюджет не виконується і чи вдасться вирівняти ситуацію.

Доходи

Причини невиконання державного бюджету за основними податками не нові, проте один фактор впливу дається взнаки найбільше.

ПДВ. Недобір надходжень ПДВ з імпорту пояснюється зміцненням гривні. Інша причина — нижчий за очікуваний імпорт товарів та послуг, зокрема газу. Крім того, уточнив Мінфін, на надходження вплинуло запровадження з 1 січня 2019 року звільнення від оподаткування ПДВ імпорту сонячних батарей та вітряків.

Основна причина недобору внутрішнього податку на додану вартість — відшкодування значних сум протягом четвертого кварталу 2018 року.

Акцизи. Недобір акцизів з вироблених в Україні товарів відбувся з двох причин. Перша — скорочення у січні-березні 2019 року обсягів виробництва тютюнових виробів на 13,3% порівняно з цим же періодом 2018 року. Друга — формування виробниками складських запасів, акциз з яких сплачений у попередні роки.

Рента. План із збору ренти не вдалося виконати через переплату  ренти на газ у 2018 році в обсязі 845,7 млн грн. За інформацією Мінфіну, левова частка цієї суми, 782,4 млн грн, припадає на “Укргазвидобування”. У квітні ситуація поліпшилася: сума переплати зменшилася до 22,4 млн грн. Поява цих переплат пояснюється спробами акумулювати ресурс у бюджеті для пікових періодів виплати субсидій.

Перевиконання плану спостерігається за двома податками: на доходи фізичних осіб та на прибуток. Більші доходи від податку на прибуток стали можливими завдяки поліпшенню фінансових результатів підприємств. Вищі доходи від ПДФО вдалося акумулювати завдяки зростанню середньої заробітної плати.

Виконання загального фонду держбюджету за основними джерелами наповнення в першому кварталі 2019 року, млрд грн

	План	Факт
Податок та збір на доходи фізичних осіб	22,7	24,1
Податок на прибуток підприємств	26,7	29
Рента	13,2	12,4
Акцизний податок з вироблених в Україні товарів	16,5	10,7
Акцизний податок з імпортованих товарів	1,6	2,2
Податок на додану вартість з вироблених в Україні товарів	23,2	15,8
Податок на додану вартість з імпорту	76,3	67,3
Мито	5,8	5,5
Кошти від ЄС, іноземних урядів, міжнародних організацій	0,9	0,04
Частина чистого прибутку державних підприємств	1,3	3

Джерело: Державна казначейська служба

Відсоток виконання бюджету

Видатки

Соціальні видатки, в тому числі дотації та субвенції, а також обслуговування державного боргу Мінфін профінансував на 99-100%.

Cоціальні видатки — традиційно пріоритетні для держави. Мінфін завжди проводить їх у першу чергу, а рік подвійних виборів — додатковий стимул для безперебійного фінансування пенсій, зарплат та пільг.

З бюджетної статистики помітно: на субсидії з початку 2019 року держава витратила менше, ніж планувала. У 2019 році субсидії виплачуються готівкою і в безготівковій формі. Ресурс не вибрано за обома програмами.

“Протягом першого кварталу 2019 року на субсидії було спрямовано 22,3 млрд грн або 87%, що на 3,4 млрд грн менше планових призначень”, — повідомили у Мінфіні.

Мінфін виділив стільки коштів, скільки сказало Мінсоцполітики. Глава останнього Андрій Рева у розмові з VoxUkraine пояснив: “Навесні 2018 року ми посилили контроль за доходами громадян та змінили критерії для отримання субсидій. Виявилося, що заявок надійшло менше, ніж ми планували”.

Також міністр додав, що оскільки монетизація почалась раніше — у березні, а не у травні, є потреба перекинути частину коштів з програми безготівкової виплати субсидій на готівкову. Це питання ще буде обговорюватися.

Освіта й охорона здоров'я профінансовані на 99-100%. Особливо це стосується загальнодержавних видатків — субвенцій та дотацій. Більшість цих видатків мають реформаторський характер. Їхнім коштом реалізується певний компонент реформ на центральному та локальному рівнях. Фінансування цих сфер — пріоритет.

Видатки на апарати МОН та МОЗ недофінансовані на 17% або 1,2 млрд грн та 32% або 0,7 млрд грн відповідно. Не запрацював фонд президента з підтримки освітніх і наукових програм для молоді — планові 300 млн грн не були виділені.

Видатки на оборону і безпеку проводилися на відносно високому рівні, але нерівномірно. Рівень фінансування Національної поліції — 92% від плану, Міністерства оборони — 88%, Генпрокуратури — 89%, РНБО — 78%. Основна економія — на фінансуванні апаратів відповідних органів.

Економічна діяльність. На відміну від захищених соціальних витрат, з цим типом видатків держава традиційно експериментує: щось фінансує більше, щось менше залежно від пріоритетності, сезонного фактору та наявності коштів у бюджеті.

У деяких з цих видатків досить низький рівень виконання. Так, на реструктуризацію вугільної галузі держава витратила 33% від плану, зекономивши понад 1 млрд грн.

Низький рівень фінансування у дрібніших програм. Інженерно-технічне облаштування кордону профінансовано на 23%, пільги та субсидії населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу — на 19%. Видатки на державне космічне агентство становили 17% від плану.

Не поспішає держава фінансувати ремонти доріг: “Укравтодор” у першому кварталі отримав 2,6 млрд грн або 8% від річного плану. Не почалося фінансування ремонту трас загального користування за маршрутами Львів — Тернопіль — Умань, Біла Церква — Одеса — Миколаїв — Херсон. Така ж ситуація з дорогами Мерефа — Лозова — Павлоград та Запоріжжя — Маріуполь.

Як відомо, у 2018 році в бюджеті створили дорожній фонд. З нього фінансуються загальнодержавні та місцеві дороги. Фонд створювався для того, щоб дати можливість “Укравтодору” планувати довгострокові видатки на розвиток шляхів.

У 2019 році з фонду планується спрямувати 50,4 млрд грн на розвиток автодоріг, з яких до 16 травня уже виділено 13,7 млрд грн, повідомили у Мінфіні. Видатки на дороги залежать від сезону та готовності місцевої влади проводити ремонти. Це означає, що влітку та восени Мінфін може виділити більше коштів.

Трансферти місцевій владі та видатки розвитку. Основні субвенції — медична, освітня, на соціально-економічний розвиток територій — профінансовані повністю.

Традиційно потерпають від недофінансування видатки розвитку: у першому кварталі не почалося проведення видатків за фондом регіонального розвитку. Як повідомили в Мінфіні, 15 травня уряд затвердив проекти, які фінансуватиме фонд. Загальна сума видатків на проекти — 3,3 млрд грн, їх перелік ще не оприлюднено.

Поточні видатки бюджету зростали і залишаються на високому рівні — понад 38% ВВП. “У 2018 році втримати дефіцит у запланованих рамках вдалося завдяки скороченню капітальних видатків на 27%. Це негативно впливає на перспективи економічного розвитку”, — каже старший економіст СБ Анастасія Головач.

У 2019 році тиск на бюджет в частині утримання державного сектору залишається.

“Ріст мінімальної зарплати був утриманий на рівні зростання номінального ВВП. Ми очікуємо, що найбільші фіскальні ризики з боку фонду оплати праці будуть нівельовані. Зараз важливо, що закладається в бюджет-2020 для зменшення фіскальних ризиків у середньостроковій перспективі”, — резюмує Головач.

Виконання загального фонду держбюджету за видатками в першому кварталі 2019 року, млрд грн

	План	Факт
Міністерство внутрішніх справ України	17,2	15,1
Міністерство енергетики та вугільної промисловості України	2,2	0,6
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України	13,9	10,5
Міністерство закордонних справ України	1,4	0,8
Міністерство з питань тимчасово окупованих територій	26	8,2
Міністерство культури України	1,2	1
Міністерство оборони України	20,3	18
Міністерство освіти і науки України	23,5	22
Міністерство охорони здоров'я України	20,9	20,1
Міністерство екології та природних ресурсів України	1,2	1
Міністерство соціальної політики	70,1	66
Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ	6,7	0
Міністерство аграрної політики та продовольства України	1,6	1,1
Міністерство інфраструктури України	0,09	0,07
Міністерство молоді та спорту України	0,6	0,4
Міністерство фінансів України	58	55,3
Міністерство юстиції України	2,6	2,3
Міністерство інформаційної політики України	0,13	0,07
Служба безпеки України	2,3	2,2
Генпрокуратура	1,8	1,6

Джерело: Державна казначейська служба

Відсоток виконання бюджету

Що впливатиме на бюджет

В перспективі наповнення бюджету залежатиме від таких ключових факторів.

Продовження співпраці з МВФ. На травень планувався перегляд програми співпраці України з кредитором. В ідеалі Україна повинна була виконати умови меморандуму з терміном виконання до кінця березня, отримати транш у сумі 1,3 млрд дол і перейти до реалізації наступного етапу програми.

Проте повне виконання Україною умов програми залишається сумнівним.

Курс гривні. Зміцнення гривні дає не тільки скорочення податків з імпорту, а й скорочує видатки на обслуговування держборгу та інші валютні видатки держави.

Вчасно знайдені компенсатори. У бюджеті почала формуватися “дірка” від надходжень від приватизації: зібрано 190,7 млн грн із запланованих на рік 17,1 млрд грн.

Мінфін компенсував недобір запозиченнями. У перспективі доступність та вартість запозичень залежатиме від співпраці з МВФ.

Основним компенсатором може стати вищий за запланований трансферт прибутку Нацбанку, оскільки підтверджений аудитом прибуток був вищим, ніж очікували в кінці 2018 року.

Трансферт від НБУ планується в обсязі 65 млрд грн замість запланованих 47,6 млрд грн.

Масштаби уповільнення економіки. Темпи зростання економіки уповільнюються, однак де межа цього вповільнення, невідомо. У тому числі вона залежать від того, чи продовжить Україна в рік зміни влади взятий курс реформ.

Галина КАЛАЧОВА, керівник проекту VoxUkraine Budget Watchdog

Проект Budget Watchdog організовано за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через проект “Ефективне управління державними фінансами”, що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH