Земельный ответ: почему земельная реформа на самом деле не реформа

Земельный вопрос вы почти всегда найдете в списке причин, погубивших ту ли иную страну. Классика жанра — Римская империя, пострадавшая от инфляции, непомерных социальных обязательств и земельного вопроса в лице неэффективных “латифундистов”. Другой пример — это Российская империя, где собственность на землю долгое время фактически оставалась за царем, который “выдавал” ее в пользование служилым людям. Столыпинская реформа перевела на короткое время российский аграрный сектор на относительно нормальные рельсы. А затем большевики одним из первых декретов (что весьма показательно) “навсегда” отменили частную собственность на землю, оставив ее в пользование крестьянам, а затем, вполне логично, последовало новое обращение этих крестьян в рабство.

Таких историй множество. Правильнее, конечно же, было бы говорить, что те или иные общества гибнут под непосильной ношей государства. И одной из существенных частей этой ноши очень часто была земельная проблема. Более того, данная проблема (как и инфляция и социальные обязательства) никуда не девается. Сегодня острый земельный вопрос есть практически в любой стране третьего мира.

Показательно также, что государства, которые мы считаем развитыми, не имеют земельного вопроса. И хотя в их истории было множество конфликтов на почве земли (например, “огораживание” в Англии), тем не менее у истоков их земельных традиций вы всегда найдете частное владение землей и свободных крестьян.

Откуда берется специфика земельного вопроса? Во-первых, долгое время сельское хозяйство было основным видом производства и, следовательно, земля — основным ресурсом или товаром. Во-вторых, и это главная причина, земельный вопрос непосредственно связан с природой государства как монополии, причем монополии территориальной. Это значит, что “объем” и границы государства непосредственно зависят от количества входящих в него земельных участков. Чтобы попасть из одного государства в другое, вы должны физически перемещаться по земле, то есть покинуть один участок земли и прибыть на другой. Государственная юрисдикция начинается с территории, то есть с земли. Ну и, наконец, в-третьих, особенность земли как ресурса состоит в том, что она, с одной стороны, никуда не денется, а с другой — всегда приносит некий доход тому, кто ею распоряжается.

Теперь, если мы сложим все эти обстоятельства вместе, то увидим, что земля — крайне удобный объект для государственного паразитирования. Люди, производящие товары и услуги, имеют массу возможностей уклоняться от государства, их борьба с ним происходит на виртуальном уровне институтов. Любая же деятельность, связанная с землей, существует в физическом мире. Все это можно пощупать, обложить налогом или отнять.

Поэтому те общества, которым не повезло на ранних стадиях с частным владением землей и свободными крестьянами, до сих пор страдают от земельного вопроса. Суть его, как обычно, в несовпадении фактических и юридических прав собственности, что приводит к возможности присвоения части прибыли теми, кто владеет юридическими правами. Думаю, понятно, что “государственная” форма юридической собственности означает собственность чиновников (или их группировок). Прибыль, которую они получают, необязательно имеет только денежную форму. В случае СССР, например, это была политическая власть. Фактической же собственностью обладают те, кто использует землю, а именно крестьяне, фермеры и предприниматели, однако, как мы уже говорили, разница между фактической собственностью и ее юридическим воплощением позволяет государству присваивать себе результаты их труда.

Понятно, что все это приводит к тому, что чиновники, имеющие отношение к “управлению” землей, элементарно паразитируют на сельском хозяйстве, коррупция здесь достигает космических масштабов. Сама земля в такой ситуации используется неэффективно как в самом сельском хозяйстве, так и для других целей. Ясно также, что в сельском хозяйстве в такой ситуации землю используют “на убой”, не обращая внимания на ее истощение.

Поэтому суть любой земельной реформы состоит, так или иначе, в попытке привести в соответствие фактическую и юридическую собственность, то есть превратить землю из ресурса, распределяемого чиновниками, в товар, распределяемый потребностями людей на рынке. Именно по указанной причине автор этих строк удивился, когда увидел, что нынешняя власть собралась проводить нечто, что они называют земельной реформой. До сих пор государство изо всех сил сопротивлялось каким бы то ни было серьезным реформам, закатывая глаза и ударяясь в истерику каждый раз, когда речь заходила о частной собственности на землю. И тут вдруг такое.

Когда я ознакомился с реформаторскими законами, большинство вопросов и сомнений отпали сами собой. То, что нас ждет, никак нельзя назвать земельной реформой.

Судите сами. Во-первых, красной нитью законопроектов является “целевое назначение земли”. То есть государство решает, как именно должна использоваться земля. Если вы хотите использовать ее по-другому, вы должны уговорить государство изменить это самое “целевое назначение”. Но ведь суть рынка земли как раз и состоит в том, что с помощью свободных цен люди определяют наилучшее в данный момент времени и в данных условиях целевое назначение конкретного участка земли. Значит, при сохранении “целевого назначения”, устанавливаемого государством, даже идеально решенные остальные задачи земельной реформы не избавляют рынок земли от ущербности. Это все равно что “вводить” частную собственность в производстве и торговле, сохраняя государственный контроль за ценами. В принципе, на этом анализ можно было бы смело завершить, так как все остальное уже менее существенно.

Тем не менее отметим еще несколько моментов. Очевидно, что в таких странах, как наша, земельная реформа может быть успешной, если от ее проведения будет в максимальной степени отстранено государство. Напомню, что Столыпин поступал именно таким образом, проводя реформу через региональные “землеустроительные комиссии”. Более того, учитывая специфику момента, нужно было бы отделить законодательство, которое бы регулировало ad hoc непосредственное проведение реформы от законодательства, которое описывает правоотношения после нее. Если уж мы вынуждены терпеть то, что государство само себя реформирует, то нужно хотя бы отделить тех, кто этим занимается, от тех, кто будет работать в новых условиях.

Ничего этого и близко нет. Напротив, мы сейчас являемся свидетелями появления нового бюрократического сверхмонстра в лице Государственного агентства по земельным ресурсам. Это агентство осуществляет реформу и оно же выступает основным действующим лицом со стороны государства в будущих земельных отношениях. Агентство также контролирует земельный кадастр и процесс аукционных торгов. Последнее достигается тем, что агентство устанавливает требования к обучению лицитаторов, выдает им документ, подтверждающий квалификацию, и требует обязательного регулярного (раз в три года) повышения квалификации. Как можно судить из закона, власть лицитатора над процессом аукциона достаточно велика. И потому, учитывая нашу многолетнюю практику, логично предположить, что такое трепетное внимание, оказываемое государством персоне лицитатора, объясняется не столько желанием предотвратить возможные злоупотребления, сколько желанием управлять ими.

Следующий важный момент — это многочисленные недомолвки в законе. Закон, собственно, имеет смысл и может приносить пользу потому, что он описывает некоторые правила. Когда же закон содержит ссылки на некие будущие правила, он перестает выполнять свою роль. Приведу примеры из закона о кадастре. Вот те лазейки, которые сразу бросаются в глаза даже неспециалисту в тонкостях земельного вопроса. Закон предусматривает, что Кабинет министров устанавливает, как именно отображаются данные кадастра в интернете, он же устанавливает форму Поземельной книги, в которую заносятся данные о земельных участках, устанавливает порядок составления и утверждения требований к оформлению кадастровых планов земельных участков, порядок доступа нотариусов к кадастру и порядок пользования сведениями и документами кадастра.

Теперь давайте представим, с чем мы будем конкретно иметь дело, если нам придется продавать или покупать землю. А дело придется иметь именно с ситуациями, описание которых в законе отсутствует. Вместо них вам предлагают ссылки на несуществующие решения Кабмина. Если вспомнить перуанского экономиста Эрнандо де Сото и его “цену закона”, то этот закон — классический пример того, как государство делает невозможной легальную деятельность огромного числа людей. Поскольку Кабмин волен бесконечно менять все перечисленные выше “требования”, причем самым замысловатым образом, то издержки следования закону для большинства его пользователей перевешивают преимущества.

Понятно, что “общественное мнение” не ждет ничего хорошего от государства. Похоже, большинство считает, что земельная реформа проводится с целью, чтобы “богатые скупили всю землю”. Автор был бы рад сказать, что реформа создает, наконец, условия для рынка земли и потому издержки от нее меньше, чем преимущества. Однако, увы, это не так. Нельзя также сказать, что законы о земельной реформе прямо направлены на то, чтобы отобрать подешевле землю у мелких и средних хозяев. В законах этого нет. Это есть на практике. А поскольку законы о реформе дают государству еще больше власти, то легко предположить, что этой практике будет легче следовать.

Собственно, как мы уже сказали, никакой реформы на самом деле нет. Если вспомнить о том, что земельная реформа началась чуть ли не в 1991 году и все это время была формой приспособления бюрократии к изменяющейся ситуации, то все становится на свои места. Громкая реформа — это очередной шаг на этом пути. Поскольку она заранее искажает ценообразование и затрудняет вход на рынок для значительного числа потенциальных участников, то говорить о том, что она “создает рынок земли”, было бы большим преувеличением. Эта реформа просто меняет некоторые параметры игры на том полулегальном рынке, который уже существует.

Владимир ЗОЛОТОРЁВ