Захист історичних будівель. Як уберегти революційну ідею нардепів від холостого пострілу?

У парламенті працює Тимчасова спеціальна комісія щодо дослідження ситуації в Києві. Вона розглядала обставини знесення садиби, й у підсумку з’явився проєкт щодо збереження цінної історичної забудови (№11481). Серед його авторів — “слуги народу” Ганна Бондар, Віталій Безгін, Олександр Аліксійчук, Роман Грищук та представник “Голосу” Роман Лозинський. Громадська ініціатива “Голка” проаналізувала цю ініціативу.

Чому чинне законодавство не працює?

Повноваження затверджувати переліки цінної історичної забудови, порядок її використання та погодження її реконструкції зі зміною зовнішніх параметрів планується покласти на місцеву владу.

З позитивного: автори проєкту пропонують значно розширити встановлений будівельними нормами перелік територій, де місцевому самоврядуванню дозволяється вживати заходи для захисту будівель, цінних із погляду територіальної громади.

Наразі це можливо в історичних населених місцях (зараз це 401 населений пункт із майже 30 тисяч) і на території та в зонах охорони пам’яток. У разі ухвалення проєкту це стане правом будь-якої громади незалежно від історико-культурного статусу території.

Ось як може змінитися ситуація.

Загалом в Україні може йтися про сотні тисяч об’єктів, якщо місцева влада виконає свої повноваження.

Закон “Про охорону культурної спадщини” ухвалили чверть століття тому. Й хоча були проблеми зі знищенням цінної історичної забудови, законотворці на це не зважали, хоча це суперечило реформам, які вони самі ж і проводили. Попередні зміни в законодавстві спрощували забудову охоронюваних історичних територій, що призвело до активізації знищення цінної історичної забудови.

Найнегативніший вплив мав закон щодо дерегуляції земельних відносин. Які “покращення” почали діяти два роки тому?

• Поняття “цінна історична забудова” як сукупність пам’яток та щойно виявлених об’єктів культурної спадщини призвело до конфлікту між законом і державними будівельними нормами, які позначають необхідність збереження значних і рядових історичних будівель тим самим терміном. Так забудовники отримали змогу не виконувати встановлених будівельними нормами вимог щодо збереження історичних будівель під назвою “цінна історична забудова”, які не є об’єктами культурної спадщини.

• З 2023 року скасовано заборону на проведення будівельних робіт у межах історичних ареалів і зон охорони пам’яток без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини. Водночас у органів охорони культурної спадщини залишилися повноваження й далі в разі звернення забудовника видавати дозволи у вигляді погодження проєкту будівництва. Так у забудовників залишається можливість отримати в Мінкультури погодження незаконного будівництва за корупційною схемою. А якщо чиновники виступають за збереження цінної будівлі й погодження на її “реконструкцію” зі знесенням до фундаменту не дають, забудовник має право проводити роботи й без нього.

• Скасовано необхідність отримувати дозвіл на проведення земляних робіт у разі будівництва в межах історичних ареалів, зонах охорони пам’яток тощо. Це прибрало останній механізм упливу органів охорони культурної спадщини на початок будівництва й унеможливило використання громадськістю одного з основних способів зупинки незаконного будівництва в історичних центрах міст.

Щоб краще зрозуміти специфіку, можна порівняти розвиток подій після знесеннясадиби Зеленських зі скандальним знесенням торік унікального 200-річного будинку на Ярославській, 13-Б. Схеми забудовників були однакові: під виглядом “реконструкції” історичну будівлю зносили до фундаменту. Але тогорічну історію поступово спустили на гальмах. Причина — погодження від Мінкультури.

На Ярославській власник будівлі таке погодження мав, і владі було невигідно привертати увагу до порушень Мінкультури. А для садиби Зеленських погодження не було. Після знесення Мінкультури заявило: дії забудовника є незаконними, бо садиба відповідно до проєкту історико-архітектурного плану Києва розташована в історичному ареалі міста й визнана значною історичною будівлею.

Але з будівлею на Ярославській ситуація аналогічна. Тож заявляючи про незаконність знесення садиби Зеленських, Мінкультури водночас визнало незаконність погодження знесення будівлі на Ярославській самим міністерством торік.

Чиновники відповідальності не понесли. Провину валять на профільного заступника міністра, який підписує погодження проєкту будівництва. Проте той відповідає лише за “підписання результатів звернення про надання адміністративної послуги” й не має змоги все перевіряти перед підписанням кожного документа.

Відповідальність тут несе начальник або заступник начальника відділу в профільному управлінні чи департаменті. Далі підготовлені ним документи має перевірити й погодити вже начальник управління чи департаменту. А заступник міністра через обсяги своїх завдань змушений вірити в якість роботи підлеглих.

Протягом останніх років відповідальність за погодження знесення історичних будівель несе Наталія Войцещук. На момент подій на Ярославській вона була начальницею профільного управління. Після низки скандалів її підвищили до директорки Департаменту пам’яткоохоронної діяльності, а зараз вона очолює Департамент культурної спадщини, перетворившись на головного чиновника сфери охорони культурної спадщини. Тобто завдяки недолікам законодавства погодження знищення історичних будівель в інтересах забудовників є не лише безпечним, а й корисним для кар’єрного зростання.

Якби скандальна містобудівна “реформа” 5655, яку Зеленський вирішив не підписувати, таки набрала чинності, то ще більше поглибила б наявні проблеми. Вона передбачає максимально спрощене отримання прав на проведення підготовчих та будівельних робіт із порушенням режимів використання охоронюваних територій, але водночас не передбачає зупинення проведення будівельних робіт із такими порушеннями в разі наявності в замовника будівництва відповідного права та дотримання затвердженої проєктної документації під час будівництва. Це істотно збільшує ризики безконтрольного демонтажу історичної забудови.

Що потрібно врахувати?

В новій ініціативі нардепів є деякі недоліки, які легко виправити до другого читання.

• Нечіткі визначення значної та рядової історичної забудови створюють можливості для маніпуляцій, а уточнення критеріїв на рівні підзаконних актів не передбачено.

Запропоноване визначення значної історичної забудови по суті нічим не відрізняється від визначення пам’ятки та містить виключно суб’єктивні критерії на кшталт “мають художню та історичну цінність”, “належать до характерних зразків”. Це дасть змогу чиновникам легко відмовляти у визнанні значною будівлею в інтересах її власника або навпаки — займатися здирництвом із власника нецінної будівлі, погрожуючи заблокувати можливість перебудови.

А от до рядової історичної забудови із запропонованим визначенням мають належати також усі “хрущовки” та “панельки”, бо навіть недалеке минуле — це вже історія.

Щоб уникнути маніпуляцій, бажано у визначеннях установити критерії, в разі відповідності яким будівлі мають обов’язково отримувати відповідний статус. Також необхідно визначити вікову межу, починаючи з якої будівля вважається історичною. Наприклад, у державних будівельних нормах “Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту” до історичних передбачено відносити об’єкти, зведені до кінця 1950-х років включно.

Додатково треба передбачити розроблення та затвердження розгорнутих критеріїв і методики визначення цінності будівель і визначити орган влади, уповноважений це затверджувати.

• Не врегульовано процедуру розроблення, склад і зміст порядку використання цінної історичної забудови та не передбачено їх затвердження на рівні підзаконних актів.

Без цього зазначений документ, найімовірніше, перетвориться на корупційну схему й не захистить цінну історичну забудову від знищення.

По суті порядок використання цінної історичної забудови — це різновид науково-проєктної документації. Тому доречно вносити відповідні зміни до Закону України “Про охорону культурної спадщини” (стаття 33-4), додавши ще один документ.

• Не передбачено прямих заборон щодо робіт на цінній історичній забудові.

Конституція забороняє владі та посадовцям усе, що прямо не дозволено. Але приватним особам вона дозволяє все, що не заборонено.

Проєкт не передбачає встановлення заборон, а встановлює вимоги щодо проведення певних робіт. Такий підхід може захистити від зловживань чиновників під час надання погоджень, але не врятує історичну будівлю від приватного забудовника. Тут достатньо скопіювати підхід “пряма заборона й умови, за яких дозволено”, що наразі вже використовується для захисту пам’яток.

• Жодні заборони не врятують від порушень, якщо за порушення не передбачено покарання.

Проєкт не встановлює покарання за знищення чи пошкодження цінної історичної забудови. Виправити це легко — достатньо у визначеннях додати, що до об’єктів культурної спадщини належать пам’ятки, щойно виявлені об’єкти культурної спадщини, значна та рядова історична забудова. А для уникнення суперечностей у статті 13 Закону “Про охорону культурної спадщини” уточнити, що занесенню до реєстру підлягають усі об’єкти культурної спадщини, крім значної та рядової історичної забудови.

Ці прості правки поширять на цінну історичну забудову вже наявне покарання за знищення чи пошкодження об’єктів культурної спадщини.

• Жодні прямі заборони та покарання за їх порушення не допоможуть, якщо не буде самих переліків цінної історичної забудови та порядків її використання.

Проєкт зобов’язує місцеві ради забезпечити розроблення й затвердження документів. Але не передбачає виділення місцевому самоврядуванню цільових коштів із держбюджету на виконання цього нового обов’язку.

Неможливо примусити місцеву раду щось затвердити. Тим більше коли вона розповідає, що в місцевому бюджеті недостатньо коштів. Єдиний дієвий варіант — імперативно встановити законом жорсткі тимчасові заборони та обмеження, що діють, допоки місцева рада не затвердить постійних порядків.

Тому якщо проєкт покликаний захистити цінну історичну забудову, в перехідних положеннях слід установити відповідні заборони, які починають діяти вже з моменту набрання чинності законом.

Наприклад, передбачити, що всі будівлі та споруди, зведені до кінця 1950-х років в межах історичних ареалів (у разі незатвердження їх меж — на всій території історичного населеного місця), на територіях пам’яток та їхніх зон охорони тощо вважаються значною історичною забудовою до уточнення їхнього статусу в затвердженому місцевою радою переліку цінної історичної забудови. Й установити, що знесення та реконструкція зі зміною зовнішнього вигляду й розмірів значної та рядової історичної забудови повністю заборонені до затвердження місцевою радою порядку використання цінної історичної забудови.

І ще одне побажання щодо покращення ініціативи. Встановлення на рівні закону захисту для значних історичних будівель створює можливість посилення захисту від знищення пам’яток та щойно виявлених об’єктів культурної спадщини.

Наявність охоронного статусу хоч і забезпечує досить надійний захист, але не є панацеєю. Є низка схем, за якими забудовники можуть будівлю цього статусу позбавити. Це можуть бути підпали чи випадкові пошкодження “невідомими особами”, або ж покинута напризволяще будівля сама поступово руйнується.

 

 На певних стадіях руйнування будівля втрачає об’єкт охорони й далі на підставі цього виключається з реєстру чи переліку. Та якщо будівля частково зруйнована й уже не відповідає критеріям для пам’яток, це не означає, що вона вже не має цінності як значна чи рядова історична забудова.

Інший розповсюджений варіант — забудовник через суд доводить, що її внесли до реєстру чи переліку незаконно. Після рішення її одразу зносять, поки захисний статус не відновили.

Також можливі варіанти, коли раніше внесена будівля виключається з переліку, бо Мінкультури визнало її такою, що не відповідає критеріям для пам’яток і не підлягає внесенню до реєстру. Або ж унаслідок виконання законів про заборону пропаганди комуністичного тоталітарного режиму чи російської імперської політики статус може втратити цінна будівля, якій раніше з ідеологічних міркувань було надано виключно статус пам’ятки історії.

Запропонований проєктом механізм надання будівлі статусу цінної історичної забудови місцевою владою не забезпечить необхідної оперативності для порятунку будівель у зазначених вище ситуаціях. Але ніщо не заважає передбачити автоматичне набуття статусу значної історичної забудови будівлями, які раніше мали статус пам’ятки чи щойно виявленого об’єкта культурної спадщини, але з певних причин його втратили (крім випадку повного знищення об’єкта).

Сам факт подання цього проєкту й підтримка його профільним комітетом — уже чималий позитив. Наразі м’яч опинився на стороні Верховної Ради, тож просто валити всі проблеми із захистом історичної забудови на місцеве самоврядування вже не вдасться.

І те, як проєкт пройде перше читання та якою буде його подальша доля, стане найкращим показником реального ставлення монобільшості та офісу президента до збереження культурної спадщини України.

Георгій МОГИЛЬНИЙ, експерт з питань містобудування, аналітик громадської ініціативи “Голка”