Задача АМКУ — не штрафовать бизнес, а моделировать правильное поведение

Юрий Терентьев сменил должность топ-менеджера “Арселор Миттал Кривой Рог” на пост главы Антимонопольного комитета в мае. Сейчас перед его ведомством стоит множество задач — завершить расследования по отдельным отраслям, наладить конструктивные взаимоотношения с бизнесом и превратить рассадник коррупции и давления в реального защитника конкуренции.

С Юрием Александровичем Delo.UA говорило о том, чего бизнесу ждать от АМКУ, как изменится принцип начисления штрафов и что делать, чтобы избежать санкций.

Вы говорили, что бизнес нарушает зачастую потому, что не знает правил. Хотелось бы знать конкретно, чего не нужно делать

Например, не нужно ходить парами на торги. Когда поставщик даже для того, чтобы тендер состоялся, приводит “двойника” — это сговор на торгах.

Но если он его не приведет, то тендер как состоится?

Значит, тендер надо правильно планировать. Есть возможность провести переговорную процедуру по инициативе заказчика сразу или в случае явки только одного субъекта на торги два раза. Есть определенные действия, которые с позиции здравого смысла люди считают оправданными, а они являются нарушением. Самым простым примером является сговор на торгах. У нас был прецедент, когда предприятие пошло на тендер вместе с директором своего дочернего предприятия, оформленного ФОПом, и при этом не считало это сговором.

Есть даже не 80%, а, наверное, 95% законопослушного бизнеса. Эти люди просто хотят правильно работать, но закрытость комитета и неясность его подходов привела к тому, что правильное поведение не моделировалось.

Сейчас мы одним из наших приоритетов считаем коммуникацию. Мы должны и будем выходить на открытые площадки и рассказывать простыми словами и конкретными примерами, как избегать ошибок, которые потом могут очень дорого стоить.

Есть мнение, что у нас законодательство, регулирующее деятельность Антимонопольного комитета, в принципе, соответствует международным нормам. Но то, что оно дает существенные полномочия Антимонопольному комитету, в украинских реалиях это, скорее, минус, чем плюс, потому что часто используется для давления на бизнес.

Здесь обе части утверждения справедливы. Действительно, антимонопольное право и в США, и в ЕС сформулировано таким образом, что прописаны основные нарушения, и они прописаны достаточно широко, потому что деловая жизнь постоянно развивается. Если есть согласованные антиконкурентные действия, то каждое дело рассматривается индивидуально, как правило, чтобы оценить те мотивы, которые были у субъектов до вступления в отношения. Тут четкие критерии не всегда возможны, поэтому уровень дискреции у конкурентных ведомств ведущих стран мира достаточно существенный.

У комитета должна быть возможность действительно смотреть в корень отношений. То, что, возможно, имеют ввиду коллеги, когда говорят о том, что полномочий слишком много — это штрафы. Как у нас, так и в Евросоюзе, на законодательном уровне установлен лишь верхний предел. Например, за антиконкурентные согласованные действия или за злоупотребление монопольным положением — штраф до 10% годовой выручки или годового оборота. Другое дело, что до недавнего времени непрозрачно принимались решения — это будет 1 гривня или 1 миллиард. Этот элемент непрозрачности остается и сейчас. Поэтому мы разработали нашу внутреннюю методику “о порядке расчета штрафов”.

Предлагалось решать эту проблему с помощью четкой формулы.

Есть группа сторонников определенной формулы, которая при загрузке в нее цифр до копейки рассчитает размер штрафа. Но этот подход нигде в мире не принят и официальная позиция Евросоюза, сформулированная в решении Еврокомиссии о порядке начисления штрафов, говорит о том, что никакие методики не должны сводиться к простому арифметическому расчету штрафа без оценки субъективных поведенческих элементов.

Хорошо, как тогда убрать человеческий фактор?

Его невозможно убрать. Но его можно уменьшить прозрачностью деятельности антимонопольного органа, доступностью его прецедентов. Чтобы не было ситуаций, например, что за одно и то же нарушение в аналогичных условиях один субъект получает штраф 50 тыс. гривень, а другой — 50 млн. Но практика такова, что идеальная математическая формула, в которой абсолютно не будет субъективизма, невозможна, потому что каждая ситуация — уникальна. В каждой ситуации поведение нарушителей имеет свою особенность.

Допустим, есть сговор между производителем канцелярских скрепок и двумя компаниями розничной торговли. Производитель говорит, что “я буду проводить промо-акции вначале у одного, потом у второго, этому буду поставлять скрепки А, а этому — скрепки Б и вы, пожалуйста, продавайте их: вы по 2 копейки, а вы по 2,1. А потом вы поменяетесь, чтобы создавалась видимость конкуренции”. Тут мы говорим о классическом вертикальном сговоре. Но один субъект мог добровольно прийти и установить отношения с производителем, а второй — мог быть вынужден прийти и согласиться на это сотрудничество, потому что иначе ему не поставляли бы скрепки. Первый мог закупать миллион тонн скрепок, а второй — 100 тонн. Все факторы надо принимать во внимание, математическая формула этого не позволяет. Вместе с тем, общие принципы должны быть, штраф может варьироваться, но в каком-то коридоре, который должен быть понятен субъектам. Серой зоной мы делаем и себе и рынку плохую услугу, потому что задача комитета — это не налагать штрафы, а мотивировать правильное поведение. Рынок должен знать, какие факторы снижают ответственность в случае нарушения, потому что можно втянуться в какую-то деятельность и даже хотеть ее прекратить, но, видя экономические последствия, просто этого бояться.

То есть, можно освободиться от ответственности?

Да, как правило, освобождается от ответственности первый, кто сдал картель. Но остальные участники картеля должны понимать, что если они признают свою вину и исправляют нарушение, это будет учтено и штраф будет минимальным. Любая формула будет состоять из двух компонентов: базовый размер штрафа плюс корректирующий коэффициент. Базовый размер штрафа исходит из размера оборота, связанного с нарушением непосредственно.

Ущерб, наненсенный потребителям?

Да, если какая-то большая торговая сеть имела выручку 100 млн гривень, но объем деятельности, которую комитет рассматривает, как нарушение — только 1 млн гривень, то базовый штраф должен рассчитываться от этого миллиона, но с определенными коэффициентами. И мы предлагаем комплекс факторов, увеличивающих ответственность и снижающих ее. Разрабатывая эту методику, мы взяли за основу документы Евросоюза, сейчас она представлена для публичного обсуждения. Если кто-то хочет по ней высказаться, видит неэффективность в этой методике — сообщайте нам. Окончательный вариант мы утвердим решением Комитета в начале сентября.

Я так понимаю, была идея закрепить методику в законе.

Действительно, сейчас в Раде есть несколько законопроектов, которые касаются АМКУ. Один из этих законопроектов, 2431, говорит о том, что АМКУ должен утвердить методику. Но нам не нужно ждать, пока этот закон примут, мы ее можем утвердить сами. В любом случае, речь идет о внутреннем документе комитета. Раньше было инструктивное письмо, которое комитет использовал при расчете штрафов. Но то, что мы сейчас делаем, будет доступно всем. Те обвинения, которые звучали в адрес Комитета, действительно были во многом оправданы: орган непрозрачный, непонятно, как он принимает решения.

... И не публикует их.

Пресс-служба публиковала информацию о том, какие решения рассматривались. С другой стороны, возможно, были какие-то резонные сомнения — все ли это, как именно решения принимают? Сейчас все распоряжения комитета будут публиковаться.

Те самые юристы, которые обвиняют нас в непрозрачности из-за того, что мы не публикуем решения, сами же не позволяют их публиковать.

Мало кому будет интересно, что “Комитет, принимая во внимание А, Б и В, разрешает А приобрести B у C”. Это мы можем публиковать, проблемы не будет. Интерес вызывают детали и их оценка комитетом. Здесь есть два момента — с одной стороны, сами субъекты, зачастую, подают ходатайство о непубликации, когда речь о каких-то нарушениях или концентрациях, ссылаясь на свои экономические интересы. С другой стороны, информация, поступающая в комитет, практически вся грифуется заявителем, как конфиденциальная. Получается, что сложно сформировать качественный неконфиденциальный документ для публикации. Необходимо с самого начала рассмотрения этого дела маркировать каким-то образом эту конфиденциальную информацию, чтобы вычленять ее для публикации.

Я не совсем понимаю, что входит в понятие “конфиденциальная информация”.

Например, какая-нибудь сеть А говорит, что установила наценку в размере 5%, потому что копит деньги для того, чтобы купить в будущем сеть В. А в следующем году, если она купит сеть В, у нее появится возможность запустить собственное производство зубной пасты “Василек”, которая будет продаваться в купленной сети по цене 35 копеек за тюбик и конкурировать с зубной пастой Б, В, Г и Д, завоюет рынок и будет экспортироваться в Бельгию.

То, что мы публикуем, должно быть информативно, понятно и интересно, но есть несколько проблем и дилемм. Закон говорит, что заявитель вправе какую-то информацию подавать как конфиденциальную. Мы должны к этой информации относиться бережно и после конечной публикации — мы не хотим судебных исков в свой адрес о том, что мы кому-то чем-то навредили. Поэтому наша задача сейчас — найти правильный баланс.

Но конечный собственник ведь не может быть засекречен?

Тут есть другая проблема. Например, компания “Посейдон-Кипр” приобретает компанию “Афина-Кипр” и мы разрешаем эту сделку. Не совсем понятно, о каких активах речь идет, никто не знает о том, что компания “Посейдон” владеет пароходством, а компания “Афина”, на самом деле, владеет банком. Важна степень раскрытия всей цепочки, чтобы наша публикация не была формальностью, потому что мы, как государственный орган, должны действовать публично и в общественных интересах. Другой вопрос, что мы видим на практике — есть какой-нибудь украинский банк и этот банк покупает некий “Посейдон-Кипр”, у которого бенефициар — условный Костас Папастракас, гражданин Кипра, который в Украине в жизни никогда не был. Возникает вопрос — с одной стороны, здесь ни один из банков не имеет критической доли так, чтобы его можно было признать монополистом на рынке какого-то типа банковских услуг. Вроде, когда мы на сделку смотрим исключительно с точки зрения влияния на конкуренцию, нам она кажется нейтральной. Но чтобы понять, приводит или не приводит к монополизации эта сделка, мы должны также понимать, кто является конечным бенефициаром, потому что скрытый бенефициар на самом деле может владеть заводом, который является конкурентом объекта сделки. Поэтому раскрытие конечного бенефициара — тема очень непростая.

 

Какие полномочия вам нужны, чтобы реагировать на действия локальных монополий?

Территориальное отделение АМКУ в год рассматривает 200-400 жалоб. 80% — от физических лиц, из них 95% касаются ЖКХ — тарифы, неправильно выставленные счета, подключение, отключение, вопросы содержания придомовых территорий. Юридические лица очень мало жалуются и жалуются не на картельные сговоры, а на злоупотребление. С одной стороны — это действительно работа с местными монополистами. Но насколько эффективно Комитет работает, фактически подменяя собой защиту прав потребителей? Да, это плохо, когда что-то называется маслом, но при этом маслом не является, но какое это отношение имеет к конкуренции?

Это, видимо, не совсем то, чем стоит заниматься АМКУ.

Это не дает возможности Комитету фокусироваться на системных проблемах. Мы еще изучаем эту проблему и в ближайшие три месяца сформируем видение о возможных функциональных корректировках. Мы должны разобраться в том, что теротделения должны перестать делать, что они должны делать меньше, что они должны продолжить делать, что они должны делать больше и что они должны делать абсолютно нового. Важно сохранить баланс, чтобы люди имели возможность свои права защитить, ведь если они начали жаловаться в Антимонопольный комитет — это потому, что они в других местах не могут получить защиту своих прав. Будет неправильно сейчас просто отказаться этим заниматься. Тогда этим должен начать заниматься кто-то другой.

Госпотребинспекция?

Возможно. Существует разный подход в разных странах мира. Возможно, Антимонопольному комитету, наоборот, необходимо дать функцию защиты прав потребителей. Чтобы этой дилеммы не было, два органа можно объединить.

Были жалобы, что решения принимаются долго.

Конкретная ситуация: мы получили от бабушки заявление о нарушении. Мы готовим бумаги, направляем их на предприятие, получаем ответы, открываем дело, расследуем, выносим решение — это занимает 5 месяцев. Не обязательно ждать 5 месяцев — как только мы получили заявление от бабушки, и получили ответы на наши требования, мы сразу можем давать рекомендации. От этого уменьшится раскрываемость, но улучшатся экономические последствия нашей деятельности. Мы перегружены мелкими жалобами, которые являются такими же делами. Но если дело — это, скажем, 50 страниц, то 50 страниц — как дело, условно, “Газпром-Нафтогаз” , так и 50 страниц “бабушка-Водоканал” и тратится на них одинаковое большое количество человеко-часов. Фокус должен быть во многом смещен, действительно.

Т.е. это ресурсная проблема?

Ресурсная проблема — следствие задачных проблем. Когда правильно сформулированы приоритеты, люди могут фокусироваться на тех 10% вещей, которые имеют 90% эффекта. Сейчас — с точностью до наоборот. И поэтому наша задача — поменять приоритеты, а они формируются или вертикально командно или мотивационно. Сейчас мотивация у людей в теротделениях — это увеличивать количество плюсиков. Надо этот KPI изменить.

В Штатах штук шесть территориальных отделений Антимонопольного ведомства…

В Штатах совершенно другая структура потому, что есть две системы конкурентного права. Одна основана на частном обвинении, вторая — административная. Европейская система — административная, потому что Еврокомиссия является органом, который занимается вопросами конкуренции. В Америке первично частное обвинение, пострадавший субъект просто подает иск против нарушителя, там нет такого патернализма государства в отношении рынка.

Почему в Украине нет частного обвинения?

В Украине есть очень хорошая норма — статья 55 Закона о защите экономической конкуренции, но о ней никто не знает. Называется “Відшкодування шкоди”. Она говорит о том, что “особи, яким заподіяно шкоду внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції, можуть звернутися до господарського суду із заявою про її відшкодування. І шкода, заподіяна порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції, відшкодовується особою, яка ії вчинила, у подвійному розмірі”. Вы слышали хотя бы об одном судебном процессе по 55 статье? К нам приходят и спрашивают, почему мы оштрафовали кого-то на миллион, когда надо штрафовать на миллиард. Хоть на одну гривню, какая разница? Если нарушение зафиксировано, то пострадавшие могут обращаться за компенсацией в двойном размере. Людям нужно разъяснять их права.

Есть инициатива сократить сроки подачи жалоб по госзакупкам, в чем смысл?

Говорят, что Антимонопольный комитет блокирует тендеры. Тендеры блокирует не Комитет, а жалобы. АМКУ не может не принять жалобу и не рассмотреть ее. Мы со своей стороны можем эти жалобы быстрее рассматривать, но 95% ответственности за скорость лежит на заказчике тендера — чем быстрее заказчик даст отзыв на жалобу, тем быстрее мы ее рассмотрим. Но процесс построен так, что он позволяет подавать жалобы в последний день, закон этого не запрещает.

Предложения, которые мы отрабатывали с Министерством экономического развития, были о том, чтобы срок, в течение которого можно подать жалобу на документацию конкурсных торгов, заканчивался за 4 дня до раскрытия. Потом, если вносятся изменения в эту документацию, то обжаловать можно только изменения. Надеюсь, эта система скоро заработает. Параллельно идет вопрос о внедрении электронных закупок, тут ситуация немного сложнее. Электронный процесс закупок в идеале предусматривает электронные обжалования. Мы не хотели бы, чтобы электронный процесс прерывался, документы распечатывались, рассматривались, сканировались, загружались и дальше как бы снова все электронно. Это было бы странно... Много и технических вопросов, и юридических.

Мария СТАСЕНКО