Восстановление без стратегии: есть ли шанс построить новый Донбасс?

Принятый в январе этого года закон о реинтеграции Донбасса вызвал очередную волну дискуссий о приоритетах и инструментах политики относительно оккупированных сейчас территорий и будущей деоккупации. 

За политическими баталиями вокруг этого закона прошел почти незамеченным факт утверждения в конце 2017-го Кабинетом министров Государственной целевой программы восстановления и развития мира в восточных регионах Украины (далее — Программа), разработанной Министерством по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц. Министерство работало над документом начиная с осени 2016 г., когда распоряжением КМУ была одобрена концепция этой Программы, а для общественного обсуждения подготовленного проекта были “щедро” отведены все рождественские праздники — с 26 декабря 2016-го до 20 января 2017-го.

Между тем именно Программа касается конкретных изменений, которые должны происходить уже сегодня в качестве жизни людей и конкурентоспособности территорий Донецкой и Луганской областей, находящихся под контролем Украины. Причем положительных изменений, отсутствие которых, собственно, сделает более проблематичным и процессы деоккупации.

Вне всяких сомнений, Программа — документ важный и очень актуальный. Сосредоточенность на срочном решении краткосрочных задач, присущая сегодня политике относительно части Восточного макрорегиона, на которой, вопреки российской агрессии, сохранен/восстановлен конституционный суверенитет Украины, а особенно относительно районов, пострадавших от боевых действий, стремительно теряет свою эффективность. Из-за отсутствия комплексного видения путей экономического восстановления Донецкой и Луганской областей и соответствующей координации усилий государственного управления по решению проблем развития этих регионов с учетом средне- и долгосрочных потребностей, собственно, восстановление и развитие мира лишены надлежащей экономической основы, в региональных экономиках остается законсервированной значительная доля разногласий, создавших четыре года назад благоприятную почву для инспирации Российской Федерацией вооруженного конфликта.

Итак, действенность Программы восстановления и развития мира в восточных регионах Украины критически зависит от корректности ее содержательного наполнения — перечня мер и задач, системность и комплексность реализации которых способствовали бы устранению структурных деформаций региональных экономик и недостатков государственного управления, кардинальному решению базисных социально-экономических проблем Донецкой и Луганской областей, обусловленных или усиленных вооруженным противостоянием на их территориях.

По формальным признакам, структуре и содержательному наполнению разделов Программа отвечает требованиям утвержденного КМУ Порядка разработки и выполнения государственных целевых программ. Текстуально в документе декларируется необходимость модернизации всех аспектов жизнедеятельности восточных регионов Украины, непосредственно пострадавших от конфликта, и регионов, которые с ними граничат и развитие которых также испытало негативное влияние вследствие вооруженного конфликта. Указывается, что в основу Программы положен комплексный подход к решению проблемы восстановления и развития мира в Донецкой, Луганской, Харьковской, Днепропетровской и Запорожской областях, экономика которых носит преимущественно старопромышленный характер.

Ориентиром определенных в Программе путей восстановления и развития мира являются заключения экспертов ООН, ЕС и Всемирного банка. В частности, о трех стратегических целях восстановления и развития мира в восточных регионах Украины, изложенных в Отчете об оценке путей восстановления и развития мира 2015 г.:

— восстановление критической инфраструктуры и ключевых социальных услуг;

— экономическое восстановление;

— укрепление социальной устойчивости, развитие мира и общественной безопасности.

Однако направления и задачи отчета учтены в Программе формально и поверхностно. Так, именно в отчете указана необходимость не простого восстановления существующей экономической структуры, а ее реконструкции. Вместе с тем подчеркивается, что изложенные направления экономического восстановления рассчитаны на краткосрочную перспективу и направлены только на быстрое достижение экономического эффекта для получения средств существования населением регионов, пострадавших от боевых действий. Отсюда — ограниченный характер рекомендаций международных экспертов, которые только закладывают первоначальный базис дальнейших наработок по восстановлению экономической системы Донецкой и Луганской областей и требуют улучшения и усовершенствования в среднесрочной перспективе. Впрочем, именно стратегическая перспектива (точнее, ее отсутствие) и является самым слабым местом Программы, срок действия которой рассчитан до 2020 г.

Согласно тексту Программа предусматривает создание условий для экономического восстановления регионов путем:

— развития способности к управлению экономическим развитием на местах, предоставления поддержки малому и среднему бизнесу и расширения доступа к финансовым услугам, а также проведения структурных изменений в экономике восточных регионов Украины;

— обеспечения развития промышленности, строительства, сельского хозяйства и других сфер экономической деятельности на основе инновационного развития и переведения их на современные технологические платформы;

— создания новых, прежде всего высокотехнологичных, рабочих мест и повышения уровня занятости населения, роста доходов и обеспечения расширенного воспроизведения человеческого потенциала.

Но содержательному наполнению каждого из направлений экономического восстановления присущи серьезные недостатки, причиной которых едва ли не в первую очередь являются несовершенство концептуальной разработанности самой программы, отсутствие стратегического видения экономического восстановления и планирования изменений в экономической структуре и промышленной модернизации восточных регионов, неучет необходимости обеспечения системного подхода к процессу экономического восстановления.

В Программе не дан ответ на вопрос о направленности структурной модернизации экономик Донецкой и Луганской областей. Вне документа остались даже те задачи и мероприятия по модернизации стратегических отраслей экономики регионов на инновационной основе и созданию инновационных рабочих мест и новых отраслей на новой ресурсной базе, которые были изложены в выносившемся на обсуждение проекте. Видение структурных изменений ограничивается в Программе только контекстом переформатирования экономической структуры по размерам субъектов хозяйствования (за счет роста микро-, малого и среднего бизнеса). Между тем не указаны программные положения о крайне важных для региона структурных изменениях качественных экономических характеристик: диверсификации экономической деятельности, товарной структуры экспорта и т.п.

Привлекает внимание отсутствие в Программе задач формирования ресурсной базы экономического восстановления, а также создания потенциала эндогенного развития восточных областей в будущем. В некоторой степени их планируют реализовать с помощью мероприятий по оценке экономического потенциала, определению наиболее перспективных направлений развития бизнеса в восточных регионах, определению механизма участия частного сектора в восстановлении разрушенной инфраструктуры, которые в утвержденном документе неудачно сгруппированы в пределах задачи по оценке конкурентоспособности пострадавших регионов. Хотя в случае переформулирования этой задачи и существенного расширения мер именно на их основе и можно было бы определить стратегическое видение экономического восстановления, стратегические черты и границы структурной перестройки, модернизации экономики, развития промышленности на неоиндустриальной основе, которые должны быть реализованы при решении задач направления “Развитие промышленности, строительства, сельского хозяйства и других сфер экономической деятельности на основе инновационного развития с использованием современных технологических платформ”.

Вместо этого данное направление вообще ограничивается единственной задачей — стимулирование экспортной деятельности предприятий Донецкой и Луганской областей. Причем исключительно путем организации выставок, конференций, бизнес-миссий в других регионах Украины, на которых предприятия Донецкой и Луганской областей имели бы возможность представить свою продукцию. Внимание, уделенное в программе экспортостимулированию, наверняка недостаточное для регионов, объемы экспорта которых в кризисный период (2016-й к 2013 г.) уменьшились в четыре раза для Донецкой области и в восемь раз — для Луганской. Даже после этого неизменным в товарной структуре экспорта обеих областей остается доминирование сырья и продукции с низким уровнем переработки. Следовательно, задача о стимулировании экспортной деятельности предприятий Донецкой и Луганской областей должна заключаться в поощрении модернизации структуры экспорта, достижении ее географической и товарной диверсификации, увеличении доли товаров с высоким уровнем добавленной стоимости, оптимизации затрат экспортеров традиционной продукции и повышении ее технологического уровня. Такие меры, даже не уменьшая доли экспорта в общем объеме производства, способны снизить чувствительность экспортной деятельности к колебаниям конъюнктуры благодаря диверсификации рисков и повышению способности производителей противостоять усилению конкурентного давления, компенсировать потери на традиционных экспортных рынках.

К тому же реализация задач развития промышленности только в контексте стимулирования экспортной деятельности является проявлением крайней ограниченности подходов и еще раз свидетельствует об отсутствии концептуального видения процесса и результата восстановления восточных регионов Украины. Учитывая специфический характер проблем Донецкой и Луганской областей, обусловленных природой их старопромышленного развития, и деструктивное влияние последствий вооруженного противостояния, усиливающего эти проблемы, при формировании задач и мер по направлению “Экономическое восстановление” в качестве базы следовало бы взять подход к восстановлению экономики, основывающийся на стратегическом видении экономических преобразований и развития регионов на основе структурной перестройки.

Под экономическим восстановлением Донецкой и Луганской областей следует понимать комплекс мер, направленных на обновление конкурентоспособности территорий областей, подконтрольных украинской власти, на инновационных началах и повышение на этой основе уровня жизни населения. Именно такое понимание экономического восстановления способствовало бы внедрению рекомендаций экспертов ЕС, ООН и Всемирного банка, изложенных в Отчете по оценке путей восстановления и развития мира, по обеспечению восстановления экономической структуры регионов, ее улучшению и усовершенствованию. Очевидные потери промышленного, экономического и природного потенциала восточных регионов Украины привели к значительному переформатированию их производственных сил и поначалу нуждаются в определении способности “базовых” отраслей Донецкой и Луганской областей к функционированию в новых экономических и политических условиях, оценке стратегического значения этих отраслей в подобных условиях. А создание новых отраслей на существующей ресурсной базе требует, прежде всего, оценки ресурсной базы для становления и развития новых видов экономической деятельности в старопромышленных регионах.

Новую, вынужденную конфигурацию ресурсов (материальных, природных, человеческих, социальных), сформировавшуюся на подконтрольной украинской власти территории, следует рассматривать как потенциал для структурной трансформации экономики регионов, стимул переформатирования территориального пространства, образования новых центров регионального развития и перехода к инклюзивной модели развития.

Для Программы характерны бессистемность и непонятная логика группирования мер по направлению “Преодоление информационных барьеров для поддержки малого и среднего предпринимательства”. Возможно, целесообразно было бы это направление вообще изложить как одну из задач направления “Предоставление поддержки микро-, малому и среднему бизнесу и расширение доступа к финансовым услугам”. А другую часть задач и соответствующих мер этого направления, а именно: задачу “Повышение уровня информированности населения, в частности внутренне перемещенных лиц, о программах/проектах, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства”, “Стимулирование восстановления и развития частного сектора в регионах, пострадавших вследствие вооруженного конфликта”, “Создание условий для привлечения сельского населения к предпринимательской деятельности и предоставлению услуг в сельской местности”, осуществлять по направлению “Создание условий для повышения уровня занятости населения”. В проекте Программы задачи были сгруппированы именно по этому принципу, однако в принятом документе эта логика отсутствует.

Перенесение акцентов управления территориальным развитием на местный уровень, происходящее в пределах общеевропейских тенденций регионального управления, усиливает роль и ответственность территориальных громад за экономическое восстановление пострадавших от вооруженного конфликта территорий и качество их экономического развития в перспективе. В контексте незавершенных еще в Украине процессов децентрализации и неразвитости культуры экономического самоуправления вопрос особенностей децентрализации на пострадавших от конфликта территориях требует особого внимания реализации в Программе задач, направленных на развитие состоятельности в сфере местного экономического планирования как основы эффективного управления местным развитием.

Выполнение таких задач направлено на реализацию реформы децентрализации путем усиления навыков использования современных инструментов оценки состояния регионов, диагностирования проблем их развития и стратегического экономического планирования развития территорий. Управленческая состоятельность громад закладывает основу качества управленческих решений по экономическому восстановлению и дальнейшему развитию восточных регионов Украины.

Экономическое планирование — это четко определенный алгоритм, предусматривающий организационно-подготовительную деятельность; исследование среды и экономический анализ; построение стратегии, плана действий, выбор приоритетов, формирование видения экономического развития и т.п. На способность органов местной власти и самоуправления осуществлять этот процесс качественно и эффективно влияют институциональная среда, внутренние (материальные, финансовые, человеческие, интеллектуальные) и внешние (техническая поддержка, финансовая помощь и т.п.) ресурсы. Но большинство сформулированных в Программе для реализации этого направления задач вообще не касаются вышеупомянутого. Это — оценка конкурентоспособности пострадавших регионов; (почему-то) обеспечение надлежащего уровня биологической безопасности согласно международным требованиям и восстановление инфраструктуры оросительных систем Донецкой и Луганской областей. Сами по себе эти действия, конечно, важны, но по структуре документа и логике решения их целесообразно было бы отнести к другим разделам и направлениям.

Среди всех определенных в Программе мер на усиление состоятельности в сфере местного экономического планирования фактически смогут повлиять только предусмотренные в пределах задачи “Ускорение экономического роста путем усиления потенциала территориальных громад”. Они заключаются в содействии улучшению качества управленческого персонала (проведение учебных мероприятий (курсов, семинаров и т.п.) местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования социально-экономического развития и программно-целевого бюджетирования на уровне местных бюджетов) и качества управления внутренними и внешними ресурсами (предоставление методической помощи территориальным громадам в подготовке программ и проектов развития, в том числе за счет средств международной технической помощи; проведение мероприятий в рамках информационно-просветительской кампании для эффективного использования средств международных финансовых организаций и международной технической помощи на уровне местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления). Несмотря на неудачную формулировку задачи, не отражающую ни суть, ни содержание программных мер, реализация последних положительно повлияет на способность местных органов власти и органов самоуправления решать задачи экономического восстановления регионов, пострадавших в ходе российской агрессии.

Впрочем, среди задач и мер этого направления все равно отсутствуют те, что в современном европейском экономическом пространстве играют определяющую роль формирования качественной институциональной среды. Так что направление по развитию состоятельности в сфере местного экономического планирования обязательно надо усиливать задачами и мерами, которые могут нивелировать этот недостаток путем создания и обеспечения деятельности совещательных комитетов по местному экономическому развитию; подписания меморандумов о сотрудничестве с городами-партнерами, между агентствами регионального развития областей и т.п.

Итак, принятая программа, к сожалению, совершенно не отвечает уровню стратегических вызовов, стоящих сейчас в сфере восстановления и развития мира в восточных регионах Украины, является скорее формально-механистическим набором мер, которые министерству удалось собрать в рамках действующих бюрократических механизмов. Собственно, именно МинВОТ обвинять сложно: недавно созданное министерство “играло, как могло” и вряд ли может нести ответственность за отсутствие в стране устойчивого концептуального видения нового украинского Донбасса.

Елена СНЕГОВАЯ, к.э.н. (Институт экономики и прогнозирования НАН Украины)