“Тому що послідовні”

В проекте закона Украины “Об основах внутренней и внешней политики”, который представлявший его в парламенте Николай Азаров назвал “стратегическим” и “концептуальным” документом, проблематично обнаружить какую-либо стратегию или хотя бы концепцию. Сей документ вообще мало похож на закон и представляет собой пестрый винегрет из множества красивых, зачастую даже правильных, но очень общих фраз, сдобренных несколькими переписанными из Конституции нормами и скопированными из Устава ООН и других международных документов принципами. И этот нелепый документ власть пытается представить как панацею от всех бед для нашей многострадальной страны. Увы, после ознакомления с этим опусом, вопреки заверениям премьера Азарова, народ не получит ответ, “куда движется государство, каким образом, к какой национальной идее”.

Но откровенный популизм и декларативность предложенного главой государства и представленного почему-то премьер-министром (а не представителем президента в ВР) законопроекта — это еще полбеды. Пугает другое. Имеющий очень мало общего с нормами права документ, как пообещал Н.Азаров, должен “коренным образом” изменить правовое пространство страны: “Наконец-то в государстве появится мерило, правовой стандарт, с которым будет сверяться вся нормотворческая деятельность власти”. Вот так вот! А мы-то всю жизнь думали, что мерилом и правовым стандартом для всех, и, в первую очередь, для власти является Конституция…

Заявление Азарова не голословно. Законопроект в самом деле содержит положения, согласно которым все остальные законы и другие нормативно-правовые акты должны быть приведены в соответствие с данным документом. То есть закону “Об основах внутренней и внешней политики” предоставляется приоритет, и в случае его принятия он получит большую юридическую силу, чем все остальные. Но это очевидно противоречит Конституции, согласно которой все законы имеют одинаковую юридическую силу.

Подобные вопиюще безграмотные пассажи законопроекта “Об основах…” не могли остаться незамеченными профессионалами, хотя их мнение, очевидно, в парламенте мало кого интересует. Тем не менее именно Главное научно-экспертное управление (ГНЭУ) Верховной Рады подготовило по сути совершенно разгромное заключение относительно проекта закона, претендующего на роль “Второго Основного”.

Прежде всего эксперты в сфере законотворчества считают, что определение Верховной Радой основ внешней и внутренней политики вовсе не обязательно должно осуществляться путем принятия какого-то единого, универсального нормативно-правового акта в форме закона. А попытки сделать это все-таки в виде одного закона приведут к тому, что подобный акт будет объективно сложно наполнить конкретным юридическим смыслом. Что и произошло с рассматриваемым документом, большинство положений которого, по мнению ГНЭУ, не имеют нормативно-правового характера. Большинство положений проекта на самом деле вообще являются не основами, а конкретными целями и заданиями. Например, “завершение политической реформы”, “повышение роли и ответственности политических партий”, “создание общественного вещания” или “обеспечение постепенного перехода к комплектованию Вооруженных сил Украины на контрактной основе”. Поскольку подавляющее большинство положений законопроекта не имеют присущего нормам права формально-определенного характера, а являются абстрактными, ненормативными и декларативными, они, по мнению экспертов, могут интерпретироваться достаточно свободно и субъективно. Закон не может состоять исключительно или в основном из деклараций и норм-принципов, подчеркивают в ГНЭУ. И принятие законов не нормативно-правового содержания возможно лишь в одиночных случаях, предусмотренных Конституцией (например, при оглашении амнистии). Принятие других законов ненормативного характера выглядит сомнительным с точки зрения соответствия Конституции Украины, подчеркивают юристы-профессионалы.

Разумеется, не могут согласиться эксперты ВР и с тем, что предложенный законопроект претендует на определенное верховенство или приоритет в системе украинского законодательства, и напоминают, что единственным нормативно-правовым актом, имеющим универсальный и всеохватывающий характер и выступающим ядром системы законодательства, является Конституция Украины.

Юристы ВР обнаружили в президентском законопроекте еще несколько ляпов, приводящих к его противоречию Основному Закону. В частности, предоставление Кабинету министров полномочий по проведению экспертизы на соответствие всех остальных законов “Основам” содержит признаки расширения конституционной компетенции правительства. А наделение ВР нехарактерными для нее полномочиями реализации основных направлений внутренней и внешней политики неправомерно расширяет конституционную компетенцию парламента. Кроме того, проект содержит пассаж, в котором говорится о полномочиях президента и ВР. Но, согласно Основному Закону, полномочия парламента и главы государства устанавливаются исключительно Конституцией, на что неоднократно обращал внимание Конституционный суд.

Как можно было принимать закон за основу после такого количества серьезных замечаний (а мы их перечислили крайне сжато)? Но, как верно заметил Андрей Шкиль, зачем коалициантам читать “правильные законы” (и тем более экспертные заключения к ним)?

Серьезные замечания нашлись лишь у представителей оппозиции. В частности, Анатолий Матвиенко, выступивший с особым мнением группы депутатов—членов профильного комитета по госстроительству, не согласившихся с “одобрямсом” большинства комитета, назвал наспех слепленный документ “абсурдом”, подчеркнув его противоречие сразу нескольким нормам Конституции.

А Вячеслав Кириленко возмутился тем, что в предлагаемых “Основах” нет даже упоминаний об украинском языке как о единственном государственном, и заподозрил В.Януковича в желании в скором времени изменить положения Конституции по этому вопросу. Ради справедливости заметим, что ст.10 Основного Закона говорит о том, что “государственным языком в Украине является украинский язык” и там нет слова “единственным”. В то же время законопроект “Основ” не называет украинский язык государственным! В.Литвин, правда, сообщил, что на заседании СНБОУ он отметил этот недочет и пообещал исправить его при подготовке документа ко второму чтению.

Борис Тарасюк, чей комитет по евроинтеграции, как и профильный комитет по иностранным делам, принял решение не принимать данный законопроект, а отправить его на доработку, обратил внимание на финансовые последствия принятия предлагаемых “Основ”. Ведь, отказываясь от вступления в НАТО и законодательно закрепляя внеблоковый статус, Украина теперь должна будет тратить куда большие, чем раньше, средства на оборону и обеспечение собственной безопасности. Общеизвестно, что индивидуальная безопасность значительно дороже коллективной. Так что пункт пояснительной записки к законопроекту “Об основах…”, гласящий, что “принятие этого Закона не потребует дополнительных затрат из Госбюджета Украины” — откровенная ложь. Кстати, Б.Тарасюк привел красноречивый пример: сегодня Украина на одного жителя тратит 25 долларов, а внеблоковая Швеция — 606.

Против законодательного закрепления внеблокового статуса выступает и глава комитета ВР по нацбезопасности и обороне Анатолий Гриценко, считающий, что закон об основах внутренней и внешней политики должен быть стратегическим документом, рассчитанным на десятилетия, а закрепление в нем соответствующей нормы будет ограничивать будущих руководителей страны в возможности принимать решения относительно статуса государства и его вхождения в тот или иной политический блок. Не согласен депутат и с предусмотренным законопроектом введением рынка земли. По мнению А.Гриценко, куплю-продажу земли в условиях финансово-экономического кризиса вводить нельзя. Глава комитета уверен, что проект “Основ” должен еще пройти тщательное экспертное и парламентское обсуждение.

Но почему же столь важный документ оказался столь безграмотным и наспех подготовленным? Ответ очевиден: он готовился ради одного-единственного положения — отказа Украины от вступления в НАТО и фиксации внеблокового статуса. Потому все остальное и слеплено кое-как.

Даже от выверенной и выстраданной МИДом формулировки внеблоковости Украины в АПУ отказались и вписали собственный вариант. В п.1 ст.11 говорится, что “Украина как европейское внеблоковое государство осуществляет открытую внешнюю политику…”. А в п.2 среди прочих основ оной указывается “следование Украиной политике внеблоковости, что означает неучастие Украины в военно-политических союзах, приоритетность участия в усовершенствовании и развитии европейской системы коллективной безопасности, продолжение конструктивного сотрудничества с НАТО и другими военно-политическими блоками по всем вопросам, представляющим взаимный интерес”.

Кроме того, в заключительных и переходных положениях ст.14 вносятся изменения в Закон “Об основах национальной безопасности Украины” 2003 г. (инициированный президентом Кучмой и поддержанный правительством Януковича), из которого исключаются слова об интеграции Украины в евроатлантическое пространство безопасности и об обретении членства в Организации Североатлантического договора.

Ладно, не хотите в НАТО — не надо. Но зачем же Украину из евроатлантического пространства безопасности вообще исключать? Мы, что, и из ОБСЕ — евроатлантической организации — выходить собираемся? Дальше. Членство в НАТО из закона убрали, а условие его обретения — сохранение добрососедских отношений и стратегического партнерства с Российской Федерацией — оставили. Мы, разумеется, не против дружбы и партнерства с Россией. Но только условие членства в НАТО после изъятия из текста названия последнего автоматически теперь стало условием членства Украины в Европейском Союзе. Сегодня Россия не возражает против интеграции нашей страны в ЕС (не потому ли, что она пока весьма призрачна?). А завтра? Как поведет себя наша соседка, если Украина вплотную подойдет к вступлению в Евросоюз? Почему условием членства Украины ставится отношение к нему соседней страны, а не соблюдение национальных интересов нашего государства, как это, кстати, записано в доживающем последние дни постановлении ВР 1993 г. “Об основных направлениях внешней политики Украины”?

Данный документ, согласно проекту новых “Основ”, признается утратившим силу. И совершенно напрасно. Потому что постановление семнадцатилетней давности “Об основных направлениях внешней политики Украины” не только больше по объему, чем новый законопроект, включающий основы и внутренней, и внешней политики Украины, но и гораздо содержательнее, глубже и профессиональнее. Да, некоторые положения постановления устарели, но оно давало достаточно четкое представление о национальных интересах нашей страны, о заданиях, принципах, приоритетах и основных направлениях ее внешней политики. Но вместо того, чтобы просто обновить этот документ, его множат на ноль, а взамен предлагают одну страничку невнятного текста об основах внешней политики в новом законопроекте. По идее, эта страничка общих фраз должна быть дополнена каким-то полновесным документом, например, внешнеполитической доктриной Украины. Но нам не известно, чтобы МИД или какой-либо другой государственный орган получил задание разработать проект подобного документа. А ведь в той же России существует не только внешнеполитическая доктрина РФ: недавно министр иностранных дел Сергей Лавров направил президенту Дмитрию Медведеву письмо, содержащее “Программу эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации”.

Пусть Виктор Янукович попросит у своего российского коллеги этот основательный документ для ознакомления и сравнит его с писулькой, подготовленной его “командой профессионалов”…

Татьяна СИЛИНА