Сценарії децентралізації. Що очікує ОТГ після 2020 року

Реформа децентралізації , або, як її ще називають, “об’єднання громад”, продовжує набирати обертів. Вона є однією з найуспішніших реформ уряду, чи так подається.

Але виникає питання — що буде далі? Ряд питань щодо існування ОТГ залишаються закритими в майбутньому: чи буде “об’єднання об’єднання” ОТГ, яким чином проходитимуть вибори, що робитимуть слабші громади, якою буде позиція держави тощо.

Частина 1. ОТГ і вибори

Реформа децентралізації демонструє легко вимірювані успіхи. Місцеві бюджети зросли на 123,4 млрд грн: з 68,6 млрд в 2014 до 192 млрд грн в 2017 році.

Частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України постійно зростає і на кінець 2017 року склала 51,2 % (у 2015 році — 45,6%). До складу цих ОТГ увійшли 3399 місцевих рад, в яких проживають 6,4 млн осіб.

Наразі в Україні нараховується 705 ОТГ, про що 5 червня повідомив прем’єр Володимир Гройсман. Власне, карту об’єднаних громад можна подивитися нижче. Зверніть увагу на нерівномірність утворення ОТГ — якщо в одних областях кількість сягає за сорок, то в інших коливається на рівні десяти.

Для збільшення клікніть на зображення / Джерело: decentralization.gov.ua  

Виникає запитання щодо кількості ОТГ, яка різниться на різних джерелах. Це пояснюється досить просто — процес створення ОТГ є багатоетапним, вибори — останній етап.

Згідно Закону “Про добровільне об’єднання територіальних громад” виділяються наступні етапи створення ОТГ:

• ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад;

• підготовка проектів рішень та рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад та схвалення їх місцевими радами;

• подача рішень облдержадміністрації для надання висновку;

• прийняття рішення про добровільне об’єднання територіальних громад;

• призначення перших виборів депутатів та голови ОТГ;

• проведення виборів;

• реорганізація органів місцевого самоврядування.

Об’єднана громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку облдержадміністрації.

Тож, по суті ОТГ утворюється не після проведення виборів, а після прийняття рішення усіма громадами про об’єднання. Ось чому перші ОТГ, вибори до яких проходили у жовтні 2015 року, святкують День села улітку — в той період, коли приймалися рішення.

Тепер давайте розглянемо ситуацію з виборами.

Вибори в ОТГ проходять згідно Закону “Про місцеві вибори” та Постанови ЦВК від 12 лютого 2016 року №32 “Про Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів”, яка змінила попередню Постанову ЦВК від 7 вересня 2015 року №231.

ЦВК призначає перші місцеві вибори не пізніше ніж за сімдесят днів до дня виборів, а виборчий процес таких виборів розпочинається за п’ятдесят днів до дня перших місцевих виборів.

ЦВК призначає вибори (увага) за наявності бюджетних коштів двічі на рік — на останню неділю квітня та останню неділю жовтня. У разі наявності коштів вибори можуть бути призначені на будь-яку неділю грудня, крім останньої.

Закон “Про місцеві вибори” встановлює, що депутати місцевої ради та голова ради (староста) обираються на перших місцевих виборах на строк до обрання на чергових виборах депутатів та голови ради.

А чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад, голів, старост, обраних на попередніх чергових місцевих виборах. А це 2020 рік.

Таким чином, всі ОТГ, навіть утворені у 2018-2019 роках, повинні провести чергові вибори у 2020 році.

Така ситуація підведення усіх під єдині строки є логічною не лише з державної, але й з партійної позиції. Для держави постійні вибори є “головним болем”, що змушує весь час приділяти час даному процесу.

Схожа ситуація і в політичних партій. Концентрація ресурсів для одночасної великої виборчої кампанії є ефективнішою, ніж постійні невеликі вибори. Побіжним є можливість гарно зіграти раз на п’ять років, а не залежати від тимчасових політичних симпатій.

Сюди ж можливо підтягнути сильного партійного лідера — президента, який має бути обраний в 2019 році. Він зможе одночасно провести агітацію на всю країну, а не роз’їжджати по хуторам. Ефективність використання партійних коштів зростає.

З часу початку децентралізації було проведено 11 перших виборів у ОТГ: 25 жовтня 2015 року, 27 березня 2016 року, 24 квітня 2016 року, 31 липня 2016 року, 28 серпня 2016 року, 11 грудня 2016 року, 18 грудня 2016 року, 30 квітня 2017 року, 29 жовтня 2017 року, 24 грудня 2017 року, 29 квітня 2018 року.

Згідно методики, наступні вибори чекатимемо у жовтні 2018, квітні та жовтні 2019, квітні 2020. Потім — чергові для всіх вибори жовтня 2020 року.

Частина 2. Коли завершиться децентралізація?

Розділ “Реформа децентралізації” на Урядовому порталі містить посилання на Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 2014 року.

Але другий, завершальний, етап реформи, згідно документу, завершається у 2017 році. Сьогодні, нагадую, 2018 рік.

От більш реальна дата. У №4 журналу “Стратегія розвитку” стаття В’ячеслава Негоди, першого заступника Міністра Мінрегіону, містить план-графік впровадження реформи.

Для збільшення клікніть на зображення

Кінцевою датою значиться 2021 рік. Якщо орієнтуватися на виборче законодавство, то чергові вибори у жовтні 2020 року мають стати своєрідним завершенням об’єднання громад.

“Останні” об’єднані громади почнуть функціонувати у 2021 році. Дана схема здається на сьогодні найбільш вірогідною. Окремі громади можуть не потрапити у графік, але це не змінить загальної ситуації.

Фактором, що вплине об’єднання громад будуть президентські та парламентські вибори 2019 року. Від розстановки сил та позицій залежатиме наявність “кредиту довіри” та можливості жорстко діяти на регіональному рівні.

В’ячеслав Негода наводить наступний план дій:

2018

• укрупнення окремих районів з урахуванням процесу формування ОТГ, утворення адміністративних округів

• переформатування мережі територіальних органів ЦОВВ, РДА та їх структур тощо

2019

• подальше укрупнення районів з урахуванням процесу формування ОТГ та утворених адміністративних округів

• децентралізація (деконцентрація) повноважень від ЦОВВ

• перерозподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування

• законодавче закріплення нового адміністративно-територіального устрою на рівні громад та районів

2020

• набуття чинності закону про адміністративно-територіальний устрій

• формування (прийняття рішень про утворення) місцевих органів виконавчої влади та відповідних органів місцевого самоврядування відповідно до нової територіальної основи та визначених новим законодавством повноважень

• формування бюджету на 2021 рік відповідно до оновленої системи територіальної організації влади та визначених новим законодавством повноважень

2021

• завершення формування новоутворених ОМС

• завершення формування комунальної власності новоутворених громад

• завершення формування/розмежування спільної власності територіальної громади на рівні районів та областей

Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 року від 3 квітня 2017 року ставить наступні цільові кількісні показники, яких передбачається досягнути в середньостроковій перспективі:

2020 рік знову ж значиться як дата завершення процесу об’єднання громад в Україні.

Але якою має бути загальна кількість ОТГ в Україні?

Загальну цифру поки не називають через динамічність процесу. Старий сайт old.decentralization.gov.ua надає окремо кількість об’єднаних громад для кожної області у розрізі створених та передбачених Перспективним планом.

Але дані не є актуальними. Наприклад, для Полтавської області сайт надає інформацію про 48 ОТГ, але Перспективний план в редакції від квітня 2017 року для Полтавської області налічує вже 54 громади.

Згідно сайту old.decentralization.gov.ua, загальна кількість ОТГ в Україні має налічувати 1105 громад. Це зведений підрахунок даних, розміщених на сайті, без врахування оновлених Перспективних планів для областей.

Близькі до обчислених вище чисел дані Моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування (станом на 10.04.2018), що проводиться Мінрегіонбудом.

1200 ОТГ в планах, затверджених урядом, але це лише 73,4% від загальної площі України. На карті можна прослідкувати білі плями, на території яких також будуть створені ОТГ.

Але от оновлена карта з сайту decentralization.gov.ua містить вже 1207 ОТГ, що охоплюють 76% країни.

Необхідно відмітити такий цікавий інструмент, як співробітництво територіальних громад. Через початок процесу децентралізації він відійшов на другий план, хоча потенціал співробітництва буде розкрито в майбутньому.

Передбачаються наступні форми співробітництва: делегування виконання окремих завдань; реалізація спільних проектів; спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності; утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій; утворення спільного органу управління.

У разі наступного об’єднання ОТГ співробітництво може стати одним з механізмів інтеграції громад між собою.

Але на сьогодні лише Полтавська область демонструє стійкий інтерес — 283 громади скористалися даним інструментом. 86 громад скористалися у Вінницькій області та 76 у Івано-Франківській.

Частина 3. Сценарії майбутнього

Реформа децентралізації створює різні громади за розмірами, населенням, фінансовим потенціалом. Згідно Оцінки фінансової спроможності 366 ОТГ у 2017 році, підготовленої за підтримки “U-LEAD з Європою” наведемо дані по кількості дотаційних ОТГ в областях України.

З 366 ОТГ громад 69 відраховують кошти до держбюджету (реверсна дотація) або ж виходять “у нуль”, а 297 громад отримують базову дотацію з держбюджету. З них майже чверть — 79 громад — дотація складає більше 20% доходів громади.

Таким чином, підводимо до думки, що проблеми у існуванні ОТГ залишаються. І проблема фінансової самостійності залишається актуальною.

Створені ОТГ після 2020 року шукатимуть нові формати існування в умовах нового адміністративно-територіального поділу. Неспроможні громади також шукатимуть вихід з ситуації.

На нові об’єднані громади впливатимуть два головні чинники: фінансова спроможність громади самостійно розвиватися та покривати власні соціальні видатки; та зміна кількості населення громад (фактично — темпи зменшення населення, особливо для сільських громад).

З’являться варіанти, коли громада матиме достатню кількість фінансових ресурсів, але швидке зменшення населення.

Виділяємо три можливі сценарії розвитку ОТГ після 2020 року:

А) Інерційний сценарій

Насправді найлегший варіант для центрального уряду. Після 2020 року створено більше 1200 ОТГ, що об’єднають 76% території країни. Інші території поступово будуть доєднуватися до ОТГ або ж “зависнуть” на перехідному етапі.

Таким чином, відповідальність за ситуацію буде передана на місця, діятиме прислів’я “Спасіння громади — справа рук самої громади”.

Як наслідок, частина громад опиниться у скрутному становищі, натомість частина отримає переваги від децентралізації, особливо у місцях наявності природних ресурсів. Наприклад, для Полтавщини — це газовидобувні громади.

Варіантом виходу для ОТГ може стати використання Закону “Про співробітництво територіальних громад”.

Головним ризиком розвитку даного сценарію буде поділ громад на “багаті — бідні”. “За” сценарій такі фактори як поступовість процесу для населення (повільне варення у горщику — звикання), передача відповідальності на місця, можливість уникнення непопулярних реформ.

В такому разі, ситуація на місцевому рівні може прийняти наступну форму: бідні громади змушені економити ресурси, зменшувати соціальну інфраструктуру та якість надання послуг, та покладатися на державну підтримку — ту ж саму базову дотацію та інші субвенції.

Міжнародні грантові кошти зможуть допомогти (якщо зможуть допомогти) доволі невеликій кількості ОТГ.

За даний сценарій говорить і наявність зацікавлених сторін в ОТГ — назвемо їх “місцеві еліти ОТГ”, які чинитимуть опір спробам зруйнувати “систему”.

Наступний етап — зменшення кількості населення у слабких громадах (природнє зменшення та відтік до сильних громад).

Б) Централізований сценарій — централізоване об’єднання ОТГ у більші утворення

Даний сценарій дозволяє швидко розв’язати проблему слабких ОТГ, доєднавши їх до більших центрів. Фактично можуть бути створені “псевдорайони”, дещо менші або рівні за попередню адміністративно-територіальну одиницю — район.

Можливі два варіанти сценарію: сильний вплив уряду — фактичне керівництво процесом об’єднання та середній вплив уряду — можливість добровільного об’єднання \ врахування інтересів громад у разі відповідності критеріям центру.

Слабкий вплив уряду — дивись сценарій В.

Але сценарій несе багато ризиків:

— Ризик довіри до влади — необхідність наявності політичного кредиту довіри у влади. Він може з’явитися у разі одностайної перемоги на виборах 2019 року однієї з політичних сил або формування єдиної більшості. В іншому — процес не відбуватиметься.

— Централізоване планування об’єднання — для швидкого впровадження необхідна координація на місцях та передання більших повноважень до ОДА або структур, що їх змінять. Це викличе конфлікти між представниками місцевих інтересів та “еліт”. Необхідно враховувати і спротив місцевих інтересів подальшому укрупненню.

— Спротив місцевих громад та груп інтересів — викликаний, в т.ч. попередньою агітаційною кампанією “за” децентралізацію та об’єднання.

— Необхідність нового обґрунтування наступного етапу — особливо актуальне, у разі перемоги правлячих політичних сил. Доведеться пояснювати, що попередні 6 років були помилкою — фактичний удар по собі. Для опозиції ситуація легша, але також викличе питання щодо моделі об’єднання та можливості повернення до старого адміністративно-територіального устрою.

— Відносини з європейськими та американськими партнерами — наразі в Україні працює ряд проектів, спрямованих на підтримку децентралізації, що фінансуються за рахунок країн ЄС та США. Відповідно, виникне запитання щодо ефективності роботи цих проектів в Україні — і це в короткостроковій перспективі, що може розцінюватися як їхній провал. Необхідно враховувати іміджевий фактор для іноземних партнерів.

В) добровільний сценарій — об’єднання ОТГ на добровільних засадах

Після 2020 року та завершення об’єднання громад приймається нормативно-правова база щодо подальшого добровільного об’єднання ОТГ — проведення другого етапу децентралізації. Уряд не створює \ створює мінімальні стимули зі свого боку для ініціювання об’єднання та бере мінімальну участь у процесі (контрольна функція), передаючи повноваження безпосередньо до громад.

Таким чином, ОТГ отримають шанс об’єднатися у бажаних межах. Але залишається проблема “багаті — бідні”: ОТГ з високим рівнем доходів просто не захочуть об’єднуватися з іншими громадами, а питання об’єднання кількох слабких ОТГ в одну та соціально-економічні вигоди від цього необхідно розглядати в кожному випадку окремо.

Ризиком даного сценарію є, знову ж, нерозв’язання проблеми самостійного існування ОТГ. У разі ж більшої ролі центру в об’єднанні ми повертаємося до сценарію “А”, коли уряд братиме на себе відповідальність та визначатиме як і хто об’єднуватиметься.

Вигоди також відчутні — це зняття відповідальності з центру за ситуацію на місцях та створення “кипіння на повільному горщику”, звикання населення до ситуації в умовах погіршення соціально-економічної ситуації в громадах.

Костянтин ДОНЧЕНКО