Розмита держава. Що таке інституційні “сірі зони” і чому їх слід ліквідувати

…І шостим указом президент створив свою Адміністрацію. Власне, так воно і було. Указ президента України від 13 грудня 1991 року був шостим в історії незалежної держави. Якщо брати до уваги тільки черговість ухвалення, то Адміністрація президента була менш важливою за митницю (це перший в історії указ), Міносвіти, Збройні сили, але важливішою за, скажімо, контррозвідку чи боротьбу зі спекуляцією в ціноутворенні.

Якщо придивитися до того первісного документу, то Адміністрація мала бути просто органом, який впорядковує діяльність голови держави. До речі, посада очільника на початках називалася секретар. Секретар президента — коротко і ясно.

Однак як у лінчівському “Твін Піксі”, де сови були “не тим, чим вони здаються”, в Україні від самого початку те саме стосувалося повноважень держорганів та навіть окремих осіб. Леонід Кучма, який змінив на посаді Леоніда Кравчука у 1994-му, взагалі не опублікував текст власного указу про Адміністрацію, однак саме тоді керуючий АП перестав бути “секретарем”, і став “головою”. Першим був нинішній утікач Дмитро Табачник.

Із ухваленням Конституції 1996-го року в указі президента з’явилося пояснення, на підставі чого АП взагалі утворюють: пункт 28 статті 106. Ця норма дозволяє президентові утворювати коштом бюджету “для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби”. З’явився і такий припис: “Установити,  що доручення Глави  Адміністрації  Президента України, Першого помічника Президента України,  першого заступника та заступників Глави Адміністрації Президента України у визначених Президентом України  межах та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами”. Орган допоміжний, а доручення обов’язкові.

Відтоді Адміністрацію президента реорганізовували указами неодноразово. Її називали Секретаріатом, знову Адміністрацією, а тепер це Офіс. Однак в усі часи вона була чимось більшим, ніж просто канцелярією на чолі з секретарем. І в часи керування нею Віктора Медведчука за Кучми, і в часи Віктора Балоги за Віктора Ющенка, і нині. Виміряти політичну “вагу” Офіса президента в якихось усім зрозумілих та однозначних одиницях ніхто не може. Однак всі при цьому відчувають, що скажімо зміна керівника ОП Андрія Богдана на керівника ОП Андрія Єрмака — значно важливіша подія, ніж заміна цілого уряду Олексія Гончарука на уряд Дениса Шмигаля.

Приблизне пояснення цьому дати можна. Неформальні вплив і тиск завжди набагато сильніші за формальні. І саме тому, що в першому випадку неможливо визначити межі припустимого. Здатність налагоджувати неформальні контакти та зв’язки — це сила будь-якої спільноти. Проте якщо таких можливостей забагато, то ця сила перетворюється на слабкість. Прописна істина полягає у тому, що успішні держави і суспільства добре збалансовані. А баланс і є передусім розумінням чітких меж: відповідальності, ресурсів, сили, прав та обов’язків.

В Україні з чітким окресленням меж завжди було складно і це стосується не лише президентської канцелярії. Просто цей приклад чи не найбільш помітний. У середині серпня Тиждень опублікував відповідь Офісу президента на запит стосовно переліку радників керівника цієї установи. Виявилося, що в переліку немає відомого публічного речника Олексія Арестовича. Новина набула розголосу, після чого інший речник (і таки радник керівника ОП) Михайло Подоляк відповів, що журналісти неправильно склали запит, а посада Арестовича — речник цілого Офісу президента.

Але чому Подоляку взагалі довелося реагувати на нібито пусте повідомлення журналістів? Можливо тому, що раніше мало хто в Україні взагалі здогадувався про існування такої посади як “радник Офісу президента”, а переважна більшість (включно з прес-службою самого ОП) вважала його все ж “радником керівника Офісу”.

Справа тут не в одному слові, не в особі Арестовича та не в інформаційній політиці. Справа у тому, що ця конкретна історія дає змогу розгледіти бодай частинку того слона, який примудряється залишатися непомітним, стоячи посеред кімнати. Є положення про Офіс президента, затверджене указом глави держави. У ньому є перелік, що саме входить до складу Офісу. Зокрема, йдеться про “служби; директорати; департаменти”, а ще Кабінет президента України і Кабінет Керівника Офісу Президента України. Усе це самостійні структурні підрозділи Офісу.

От тільки в цьому указі глави держави немає вичерпного переліку всіх цих директоратів, департаментів і кабінетів з їхнім наповненням. Про радників уже навіть не йдеться. Указано, що структуру і штатний розпис затверджує керівник Апарату ОП. Відомо, що станом на 2021 рік існувало 24 таких підрозділи. Були, наприклад, директорати з питань зовнішньої політики, з питань юстиції, з питань регіональної політики тощо. За своїм масштабом це цілком відповідає структурі уряду. От тільки сказати, чи існують ті самі департаменти сьогодні, складно. Адже для ліквідації чи створення чогось нового достатньо зміни штатного розпису. Новий штатний розпис можна ухвалювати хоч щодня. Чи може міністерство зникнути або з’явитися так, щоб про це ніхто не дізнався? Навряд. А от директорат в Офісі президента — може.

Якщо продовжити, то на сайті ОП керівників усіх цих директоратів не вказують. І тут теж можна запропонувати аналогічний до попереднього приклад про невідомого міністра. У цьому і полягає корінь проблеми. У серпні країна дізналася про існування “радників Офісу президента”. Ви впевнені, що точно не існує ще якихось радників? Ви впевнені, що ваш сусід — не радник якогось невідомого досі держоргану? І це, до речі, зовсім не смішно. Бо ж мова не про вас і не про вашого сусіда, а про те, що ми не маємо повного уявлення про структуру нашої держави.

Ситуацію непогано пояснює короткий діалог на фейсбук-сторінці Вікторії Страхової, ще однієї радниці Офісу президента. Ось коментарі до її допису зі здивуванням щодо скандалу довкола посади Арестовича:

Варто визнати, що Страхова — наочний приклад того, що автор Тижня все ж не до кінця виконав свою роботу. У її профілі колумніста сайту “Економічна правда” вказано посаду. Також цю посаду свого часу вказували під час призначення Страхової у Тристоронню контактну групу. Тому дізнатися про існування радників Офісу президента принаймні таким чином було можливо [OSINT — наше все! — Ред.]. Але журналісти таки спитали повний перелік. Виявилося, що їх загалом їх 12, а Страхова — радше виняток з правил. У переліку, наприклад, є повні тезки партнера відомої юридичної компанії; заступника голови Інституту стратегічних досліжень; очільника наглядової ради Укравтодору або людини, яку колись зі скандалом звільнили з Адміністрації президента Петра Порошенка, бо вона підлягала люстрації.

І знову ж, немає нічого погано у тому, що всі ці люди щось радять комусь в ОП. Можливо, вони чудові фахівці. Проблема у тому, що чимало з них — публічні особи, але жодного зв’язку з Офісом президента вони не декларують, і межі їхньої відповідальності — невідомі. Хотілося б дізнаватися про них на сайті Офісу, а не завдяки запитам. Так само, як і про штатну структуру та працівників канцелярії президента. Це, до речі, проблема не тільки ОП. У прем’єр-міністра Дениса Шмигаля 21 радник і більшість із них також не декларують свій статус. Хоча у добу перемоги блогінгу і тріумфу “лідерів думок” це важливо. І набагато важливіше, ніж здається.

Ідеться про розуміння статусу особи в момент, коли вона щось заявляє чи робить. Це просто блогер чи вже радник, а може цілий консультант в департаменті чи “Службі моніторингу та управління ризиками” (така структура в ОП теж існувала ще торік)? У нас часто говорять про зміни, але почати варто з впорядкування того, що є: з окреслення меж, де нинішня держава починається і де вона закінчується; де особиста заява чи дія людини, а де заява і дія представника держави.

Суцільні радники навколо — тільки окрема ознака “сірих зон”, яких у нас забагато. Ось вам приклад із зовсім іншої галузі. Закон про обіг зброї потрібен не для того, щоб всі бігали по вулицях з револьверами, як це часто намагаються подати противники даної ініціативи. Закон потрібен для унормування. Для того, щоб питання регулював саме відкритий і доступний усім документ, а не якась незрозуміла інструкція МВС. Інструкція МВС — це про розмиті межі. Її можна змінити будь-коли, а отже ціла галузь залежить від настрою кількох людей — керівника відомства і тих, хто на нього впливає. Натомість закон, яким би він не був — це вже про фіксацію меж. До речі, закон про Офіс президента міг би усунути чимало проблем і там, навіть якби фактичні повноваження цього органу прописали дуже широко. “Сірих зон” чимало і принаймні почати ліквідовувати їх можна вже зараз, незважаючи на війну.