Поле для маневров. Каким видит Минфин бюджет 2018

Кабмин внес в парламент проект бюджета-2018. Чиновники уложились в сроки — по закону бюджет должен появиться в парламенте до 15 сентября.

Правительство называет свое детище “бюджетом развития”. В нем учтены основные реформы — пенсионная, образования и медицины.

С другой стороны — в бюджете много цифр, реалистичность которых вызывает вопросы. Нет в нем и давно обещанной “фишки” — среднесрочного планирования или расчета на три года вперед. 

Тут у Минфина вроде как есть оправдание — бюджетная декларация в которой прописаны потолки по расходам на 2018-2020 гг. не принята парламентом. Но, как уверяют в министерстве, проект бюджета все же рассчитан с учетом указанных в ней цифр.

Однако этот факт можно рассматривать и под другим углом: Минфину не удалось провести среднесрочное планирование через парламент.

ЭП разбиралась в том, чего ждать украинцам от нового бюджета.

Спорные доходы

Как уточнили ЭП в Минфине, МВФ получил и изучает бюджет. “Пока проект сметы не вызвал принципиальных критических замечаний со стороны кредитора”, — уверяют в министерстве.

В основе проекта сметы такие макропрогнозы: ВВП — 3%, инфляция — 7%, курс доллара — 30,1 доллара.

Эксперты называют макропрогноз консервативным.

“Мы ожидаем рост экономики на 3,4% в 2018 году, среднегодовой курс даже ниже 29 грн. за доллар по базовому сценарию, тогда как у правительства заложен 29,3. То есть бюджетный прогноз правительства даже выглядит консервативным, что правильно для построения фискальной политики”, — сказал в комментарии ЭП главный экономист Альфа-банк Украина Алексей Блинов.

Наиболее спорный момент: удастся ли достичь инфляции 7% на конец 2018 года.

“Наш прогноз по инфляции — 9%. Но в данном случае позиция правительства не нарушает заявленные НБУ таргеты и это верно. К тому же если инфляция по факту окажется выше, это будет способствовать лучшему выполнению бюджета”, — отмечает эксперт.

Параметры бюджета на следующий год таковы: доходы — 877 млрд грн, расходы — 948,1 млрд грн, дефицит — 2,4% ВВП или 77,9 млрд грн.

Ожидается, что в следующем году доходы бюджета увеличатся на 13,8% по сравнению с текущим годом.

Что важно?

Во-первых, прогноз Минфина по традиции более оптимистичен, чем прогноз Государственной фискальной службы.

По информации ЭП, в 2018 году фискалы ожидали более скромных налоговых поступлений общего фонда госбюджета, а именно — 668,3 млрд грн., в том числе доходы от налоговых поступлений на уровне 358,6 млрд грн, таможенных — 309,7 млрд грн.

Минфин же предполагает, что общий объем налоговых поступлений составит 747,5 млрд грн.

Во-вторых, введение налога на выведенный капитал со следующего года откладывается. По словам министра финансов Александра Данылюка, его введение приведет к убыткам бюджета на 35-40 млрд грн и компенсировать эти потери нечем. 

Министр считает, что их компенсировать можно только исключительно за счет сокращения расходов, но никак не за счет увеличения налогов. В любом случае, выполнение обоих вариантов проблемно, законодательство под эту налоговою новацию не готово.

Изначально законопроект о налоге на выведенный капитали разработали эксперты на базе комитета по вопросам налоговой политики. Позже одноименный проект закона подготовил Минфин. Но ни один из документов не был принят.

В-третьих, Минфин намерен прекратить таможенный эксперимент в нынешнем его виде. Напомним, в этом году 50% собранных сверх плана поступлений направлялись в областные бюджеты на ремонт дорог.

Минфин его не приветствует. “Это государственные платежи. В них нет функциональной специфики регионов и у бюджета нет стимулов отдавать эти средства областным бюджетам”, — объяснил собеседник издания в Кабмине.

Минфин против эксперимента. В этом году, чтобы меньше отдавать регионам, Минфин пошел на фискальный маневр — увеличил индикативные планы по таможенным платежам.

Так, если в первом полугодии на ремонт дорог областным бюджетам доставались крупные суммы, например, в январе — 600 млн грн, марте — 1,7 млрд грн, июне — 1,5 млрд грн, то в августе им перепало только 100 млн грн.

Вместо эксперимента с 2018 года появится дорожный фонд. Средства фонда будут тратиться по двум основным статьям расходов: 13,5 млрд грн пойдет на ремонт и строительство дорог общего государственного значения, 11,4 млрд грн в виде субвенции Кабмин выделит местным бюджетам на дороги коммунальной собственности и местного значения.

В-четвертых, это уже традиционный вопрос — доходы бюджета от акцизов.

В последние годы повышение акцизов на табак и алкоголь было обычным способом пополнения бюджета. В этом году этот источник исчерпал себя, так как в течение года наблюдалось недовыполнение плана по доходам от акцизов.

“В 2017 акцизы увеличены на 20%. По плану за шесть месяцев этого года должны были собрать 3,5 млрд грн. от акциза на алкоголь, а в итоге собрали 2,5 млрд грн. Можно спрогнозировать, что к концу года получится собрать около 5 млрд грн., а это уровень 2015 года, когда было собрано 5,5 млрд грн”, — говорит глава ассоциации “Укрводка” Владимир Остапюк.

По его словам, результат такой политики имеем более 20% падение производства и уменьшение поступлений в бюджет.

“Сейчас речь о повышении на 12%. 12% — это увеличение акцизного сбора почти на 15 грн и оно ляжет на потребителя. Стоимость бутылки водки 0,5 л составит 87-89 грн, теневой рынок возрастет до 60%. Наша позиция проста: снизить теневой рынок до уровня европейского, убрать авансовые платежи по акцизам и после этого увеличивайте ставки”, — озвучивает позицию рынка глава ассоциации.

На табачном рынке схожие тенденции. За семь месяцев этого года табачный производитель-компания JTI фиксирует сокращение налоговой базы на 22%, сокращение производства на 10%.

Правда, в этих трендах “сидит” комплекс факторов: это и повышенные ставки, и перебои в работе компании “Тедис”, и фактор нелегального экспорта/производства.

Теневой рынок в этом году возрос до 2,6%, в 2016 году он составлял 1,1%.

Вместе с проектом бюджета, Кабмин внес законопроект о приближении ставок на табачные изделия к минимальному уровню, который действует в ЕС.

Согласно обязательствам Украины перед ЕС, удельный вес акцизного налога в средневзвешенной розничной цене табачных изделий должен составлять как минимум 60%. При этом сумма акцизного налога — не менее 90 евро за 1 тыс. штук.

Руководствуясь этим, Минфин повышает акцизы на табак, но привязывает их к евро. Бизнес эту инициативу не поддерживает.

“Существуют значительные риски девальвации. Мало кто может взять на себя смелость спрогнозировать курс гривны через 2-3 года. Де-факто эффективная ставка может возрасти не на 30%, а более чем на 50% (здесь учитывается и инфляция, и девальвация, и гармонизация к ставкам ЕС)”, — прогнозирует менеджер по вопросам фискального регулирования JTI Украина Андрей Фита.

В-пятых, в следующем году ожидается снижение поступлений от ренты. В этом году план по доходам от ренты выполнить не получается, в том числе из-за сокращения поступлений по договорам о совместной деятельности.

	Бюджет-2017	Бюджет-2018
Доходи	771	877,04
Податкові надходження	930,1	747,6
Податок на прибуток підприємств	67,1	72,3
Рента	49,6	46,5
Акциз, у тому числі
Акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів	71,5	79,6
Акцизний податок з ввезених в Україну підакцизних товарів	41,7	46
ПДВ
Податок на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування	81,6	85,9
Податок на додану вартість з ввезених на територію України товарів	221,3	297,8
Ввізне мито	23	26,2
Вивізне мито	0,5	0,5
Екологічний податок	1,7	1,8
Неподаткові надходження
Кошти, що перераховуються НБУ	45	47,8
Частина чистого прибутку від держпідприємств	25,2	21
Видатки	841,1	948,1
Генпрокуратура	5,8	6,7
Міністерство внутрішніх справ	53,1	63,9
Міністерство енергетики та вугільної промисловості	3,02	2,2
Міністерство економічного розвитку і торгівлі	2,7	4,9
Міністерство закордонних справ	4	4,4
Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб	0,045	0,07
Міністерство культури	4,3	5,4
Міністерство оборони	68,8	83,3
Міністерство освіти і науки	85,4	94
Міністерство охорони здоров'я	74,6	86
Міністерство екології та природних ресурсів	5,8	6,2
Міністерство соціальної політики, у тому числі видатки на:	153,5	153,5
Пенсійний фонд	141,3	141,3
Мінрегіон	18	14
Міністерство аграрної політики та продовольства	9,4	12,5
Міністерство інфраструктури	0,9	2,8
Укравтодор	17,4	37,5
Міністерство молоді та спорту	2,1	2,4
Міністерство фінансів	273,5	291
Міністерство юстиції	9,1	12,7
Міністерство інформаційної політики	0,261	0,522
СБУ	6,7	7,6
Дефіцит	77,6	77,9
Граничний рівень держборгу	1823	1999
Фінансування бюджету за рахунок приватизації	17	22,5

Расходы подрастут

Рост расходов наблюдается по всем ключевым министерствам, за исключением Минрегиона и Минэнергоугля. Последнее больше не будет финансировать господдержку шахт и реструктуризацию угольной и торфодобывающей промышленности.

По информации издания, изначально Минфин считал целесообразным сократить расходы на правоохранительную отрасль, но все же не сделал этого. И СБУ, и МВД и Генпрокуратура получат в 2018 году больше, чем в 2017.

В прошлом году расходы на МВД были самыми спорными и проблемными. В этом году отношения Минфина и МВД поспокойнее.

“Замечания есть. Не учтена наша заявка на закладку двух пограничных сторожевых флагманских кораблей (около 500 млн грн). В остальном бюджетный запрос удовлетворили по нижней допустимой границе. Я бы хотел заложить еще 5 млрд на развитие и переоснащение материальной базы помимо упомянутой погранслужбы, прежде всего ДСЧС, миграционной службы и полиции. Но ресурсов пока нет”, — сказал в комментарии ЭП министр внутренних дел Арсен Аваков.

Расходы на Пенсионный фонд остаются на уровне прошлого года — это эффект от пенсионной реформы, которая призвана не допустить их рост.

Параллельно увеличиваются соцстандарты.

Возрастают также расходы на поддержку аграриев, которая будет осуществляться сразу по нескольким программам.

На поддержку фермерств предусмотрено 1 млрд грн, животноводства — 2,3 млрд грн. В отдельном порядке на поддержку сельхозпроизводителей Кабмин потратит еще 2,9 млрд грн.

По словам собеседников ЭП в Минсоцполитики и Минрегионе, статус “самой нереальной” достается цифре по расходам на субсидии в 55 млрд грн.  Это меньше, чем в этом году (61,2 млрд грн — ЭП).

“Окончательная цифра на субсидии на следующий год будет зависеть от того, как пройдут переговоры с МВФ по цене на газ. Пессимистичный прогноз — если цена на газ все-таки будет повышена, то расходы могут достигнуть и 90 млрд грн. Если она не будет пересмотрена, то с учетом долгов этого года понадобиться не менее 75 млрд грн”, — говорит собеседник в Минсоцполитики.

В министерстве также утверждают, что реальная потребность в ресурсе на субсидии все же ближе к 70-75 млрд грн, а цифра в 55 млрд грн занижена.

“По приблизительным оценкам, потребность в расходах на субсидии на 2017 года — около 80 млрд. грн. Правительство не планирует повышать цену на газ, а намерено искать такую ​​формулу, которая бы оставила цену на прежнем уровне”, — сказала в комментарии ЭП координатор жилищно-коммунальных и энергетических программ Гражданской сети “ОПОРА” Татьяна Бойко.

Изначально можно было бы заложить цифру на уровне 60-70 млрд, учитывая, что проблема с долгом за ноябрь-декабрь возникнет уже в январе, то есть после принятия бюджета. 

“Это с учетом того, что благодаря росту минимальной зарплаты официальные доходы какой-то части людей увеличатся. Конечно, если ввести дополнительные ограничительные меры — еще уменьшить социальные нормативы, то можно сократить сумму”, — отмечает эксперт.

Тут тоже не обошлось без фискального маневра. В случае с коммунальными тарифами есть две основные строчки расходов — льготы и субсидии. Финансирование субсидий Минфин оставляет за собой, а льготы в сфере ЖКХ на сумму 7 млрд грн — перекладывает на местные бюджеты.

В Ассоциации городов Украины отмечают, что последствия могут быть не лучшими: не все бюджеты обладают равномерным дополнительным ресурсом для того, чтобы их финансировать. Некоторые ими не обладают вообще, и такая финансовая ноша может быть для них непосильна.

В чем риски

Бюджетные риски — это факторы которые могут негативно повлиять на выполнение бюджета в течение года. В этот раз Минфин выделяет четыре основные группы.

Первая — долговые риски. В 2019 году Украину ждет пик долговых платежей. Для того чтобы рассчитаться с долгами для Украины важно иметь беспрепятственный доступ к внешним долговым рынкам.

В противном случае отсутствие возможностей для рефинансирования внешнего дога негативно повлияет на состояние валютного рынка, создаст риски для девальвации, которая в свою очередь спровоцирует очередной виток роста цен и увеличения расходов бюджета на обслуживание и погашение валютного долга.

Вторая группа рисков связана с возможным неполучением доли запланированной прибыли или налоговых отчислений от крупнейших ГП. У таких предприятий как НАК “Нефтегаз Украины”, УЗ, Энергоатом, Укрэнерго, Администрация морских портов — высокая долговая нагрузка и собственные курсовые риски.

Третья группа рисков касается приватизации. По плану, за счет ее должен финансироваться дефицит бюджета. До сих пор Кабмин закладывал доходы от приватизации на уровне 17 млрд грн и добросовестно проваливал собственные планы.

На своей должности министра финансов Александр Данылюк неоднократно говорил: “Я за реалистичные планы доходов от приватизации”. Остается только надеяться на то, что в следующем году запланированные 22,5 млрд грн станут реальностью.

Четвертая группа рисков — потенциальные убытки банковского сектора. Выведение в 2014-2016 годах с рынка 90 проблемных банков обернулось для бюджета допрасходами в 60 млрд грн на господдержку ФГВФЛ и 139,3 млрд на докапитализацию Привата.

Сейчас одна из ключевых задач — решение проблемы “неработающих кредитов”, которая существенно ограничивает банковское кредитование, говорится в аналитических выводах Минфина к бюджету.

В следующем году ожидается переход на новые стандарты финотчетности в банковском секторе. “Ужесточение требований к оценке рисков кредитных портфелей приведет к тому, что банки должны будут увеличить резервы. Это негативно повлияет на налогооблагаемую прибыль. Но определяющим бюджетным риском этот фактор назвать нельзя”,  — объясняет Блинов.

Перспективы прохождения

По информации ЭП, в пятницу бюджет будет представлен в парламенте. Затем документ будут изучать депутаты и вносить свои поправки, что из года в год предусматривает раздувание расходов сметы в разы.

В Минфине уже заранее начинают предупреждать, что увеличение одних расходов возможно только за счет сокращения других. Тем не менее, под давлением депутатов правки наверняка будут.