Питання на 100 мільярдів. Як центральна влада може обмежити видатки на місцях?

 Вже майже рік у Міністерстві фінансів лежать напрацьовані законодавчі зміни, які можуть забрати у місцевого самоврядування близько 100 млрд грн доходів на рік. Мова йде надходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), що сплачується з грошового забезпечення військових.

На тлі численних скандалів щодо непріоритетності закупівель місцевими органами влади, таких як перекладання бруківки чи ремонт стадіонів, законопроєкт Мінфіну міг би отримати новий поштовх. Однак уряд поки що не поспішає його вносити до зали Верховної Ради.

Як центральна влада може обмежити доходи громад і як вона вже обмежує їхні видатки? І чи вирішать такі ініціативи проблему непріоритетних закупівель під час війни?

З чого почався скандал

Овочерізки, барабани для бомбосховищ та перекладання бруківки у центрі столиці вже стали символами неефективності використання коштів місцевих бюджетів під час війни. Час від часу публічного засудження зазнають все нові і нові тендери на будівництво футбольних полів чи озеленення територій за майже 50 млн грн.

Знайти причину для скандалу не складно, адже щодня державні органи, комунальні підприємства чи місцеве самоврядування оголошують тисячі тендерів.

Наприклад, за даними порталу “Наші гроші”, лише за три тижні липня 2023 року у системі Prozorro оголосили близько 180 тис повідомлень про закупівлі на загальну суму понад 57 млрд грн. З них 7,8 млрд грн стосувалися ремонту доріг.

Такі значні обсяги видатків бюджетних коштів на цілі, які навряд чи пришвидшать перемогу України у війні, викликають обурення у багатьох громадян. Тим більше в умовах, коли багато хто жертвує частину своїх доходів на необхідне для відсічі агресору обладнання, зокрема дрони, автомобілі, антидронові рушниці, радари тощо. Обладнання, яке мала б забезпечувати держава.

 

Представники місцевого самоврядування причини скандалу бачать у бажанні центральної влади змістити акценти з власних рішень щодо використання бюджетних коштів.

“Якщо пригадати, то скандал виник після того, як парламент ухвалив низку рішень щодо перерозподілу видатків державного бюджету. Це викликало обурення у суспільстві. Після цього влада вийшла із політичною заявою про видатки місцевого самоврядування, які й почали потім “піднімати” з системи Prozorro”, — вважає виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан.

У країні війна, а влада робить ремонти. Чи можна витратити ці гроші на армію?

Ймовірно, він має на увазі рішення парламенту виділити 573,9 млн грн на добудову Національного музею Голодомору, щодо доцільності якого також точилися дискусії у суспільстві.

ЕП вже пояснювала, що ці кошти з державного бюджету влада все одно не могла використати для потреб оборони, адже їхнє джерело — це допомога західних партнерів. Її дозволено використовувати лише для фінансування цивільних видатків.

Саме тому критика рішень місцевих органів влади багато у чому є виправданою, адже таких жорстких обмежень щодо використання їхніх коштів немає. Ба більше, багато у чому тимчасові надлишки коштів у деяких громадах виникли саме завдяки тому, що в Україні триває повномасштабна війна. І наразі уряд має рішення, яким ці гроші може забрати до держбюджету.

Звідки у громад додаткові гроші

Місцеві бюджети формуються за рахунок податків та трансфертів з державного бюджету. Податкові надходження забезпечують більшу частину всіх їхніх доходів.

Найбільшим податком для бюджетів органів місцевого самоврядування є ПДФО, частина якого спрямовується до обласного та державного бюджетів, однак більша частка — а саме 64% — залишається у бюджеті тієї громади, у якій зареєстрований роботодавець особи, з доходів якої й сплачується податок.

Саме тому після 24 лютого 2022 року доходи громад, на території яких розташовувались військові частини, стрімко зросли, адже зросла як кількість військовослужбовців, так і розмір їхнього грошового забезпечення, з якого і сплачується ПДФО.

За підсумками 2022 року ПДФО з доходів військових, яке зараховувалось до місцевих бюджетів, становило 83,6 млрд грн. За січень-червень 2023 року воно вже сягнуло 50 млрд грн, а за підсумками року цілком ймовірно сягне усіх 100 млрд грн, прогнозують аналітики Київської школи економіки (КШЕ).

Додаткові надходження призвели до виникнення профіциту місцевих бюджетів, який, за даними голови податкового комітету Ради Данила Гетманцева, склав 61,5 млрд грн за перші п'ять місяців цього року. Ймовірно, профіцит бюджетів і став ресурсною основою для здійснення громадами численних капітальних видатків.

Водночас аналітики наголошують, що такий профіцит є радше “середньою температурою по палаті” і не відображає фінансового стану усіх громад.

“У понад 50 тергромад надходження “військового ПДФО” становили більше половини від усіх надходжень у цьому році, і водночас є сотні територіальних громад, у доходах яких воно становить менше 5%”, — відзначає старший економіст Центру економічної стратегії Юрій Гайдай.

Попри це, в уряді ще рік тому задумалися про те, аби відібрати у місцевих громад додаткове джерело доходів у вигляді ПДФО із зарплат військовослужбовців.

Забрати доходи у громад

Вперше Міністерство фінансів пропонувало відібрати “військове ПДФО” у місцевих бюджетів ще під час підготовки законопроєкту про державний бюджет на 2023 рік — влітку 2022 року.

“Ця ідея навіть була врахована при розрахунках міжбюджетних відносин Міністерством фінансів. Про те, що буде прибране “військове ПДФО” у місцевих бюджетів було повідомлено місцеві фінансові органи в традиційному листі Мінфіну в серпні щодо підготовки бюджетів на наступний рік”, — пригадують у Центрі аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ.

Наявність вже готового проєкту рішення, яке забирає у місцевих бюджетів “військовий ПДФО” ЕП підтвердили народні депутати з Бюджетного та Податкового комітетів Ради. Один з них навіть пригадав, що Мінфін просив його внести відповідну правку до одного із законів, який розглядався у той час, однак отримав відмову.

Знову з’явитися у залі парламенту ця пропозиція зможе вже зовсім скоро — під час розгляду закону про державний бюджет на 2024 рік. Цей документ Мінфін має подати на розгляд Ради до 15 вересня.

Водночас співрозмовники ЕП у самому Мінфіні повідомили, що наразі бюджет на наступний рік верстають без суттєвих змін щодо розподілу ПДФО із доходів військових.

Що заважає ухвалити рішення

Нерішучість Мінфіну у тому, аби забрати у місцевих громад “військове ПДФО”, ймовірно, пов’язана з тим, що таке рішення не має достатньої підтримки. Зокрема, торік, коли відомство вже намагалось ухвалити ці зміни до розподілу податку на доходи, зіткнулось з протестом місцевого самоврядування.

Свій супротив останні пояснювали тим, що додаткові ресурси від “військового ПДФО” отримують далеко не усі громади. Та й для багатьох з них додаткові кошти необхідні для виконання своїх прямих функцій, на які з державного бюджету не виділяється достатньо фінансування.

“В якихось громадах коштів дійсно стало трохи більше, але у якихось — величезний дефіцит. Зокрема, 115 громад мають дефіцит коштів освітньої субвенції. Якщо зараз забрати додатковий ресурс у громад, то з 1 вересня не буде з чого платити зарплати освітянам. Також центральна влада не виконала своїх зобов’язань щодо погашення різниці у тарифах, а це 36 мільярдів гривень”, — скаржиться Слобожан.

Серед депутатів наразі також немає одностайної підтримки обмеження ресурсів місцевих бюджетів, повідомили ЕП співрозмовники у парламенті. Однак, в цілому, там підтримують дискусію щодо пріоритетності закупівель, які проводять громади.

“З врахуванням дефіциту внутрішніх ресурсів на покриття всіх військових витрат, що фінансуються з державного бюджету, вважаю таку дискусію правильною. Звісно, це не знімає з центральної влади відповідальність за виконання планів доходів, підвищення ефективності державних закупівель, що йдуть з держбюджету, і протидію корупції за цими напрямами”, — заявив Гетманцев.

Чи може держава обмежити видатки громад

Альтернативою того, аби забрати “військовий ПДФО” у місцевих бюджетів, розглядають обмеження напрямків їхніх закупівель. І насправді такі обмеження вже частково діють.

Ще у 2021 році уряд ухвалив постанову, яка встановлює черговість виплат, що проводяться казначейством в умовах воєнного стану. В ній, зокрема, зазначено, що поки не будуть профінансовані потреби першої черги казначейство не може переказати кошти на проведення виплат другої та наступних черг, не залежно з якого бюджету вони формально здійснюються.

 

Відповідно до цієї постанови, у першу чергу казначейство фінансує видатки на:

• національну безпеку і оборону та на здійснення заходів правового режиму воєнного стану;

• забезпечення роботи Ставки Верховного Головнокомандувача;

• забезпечення діяльності президента, Верховної Ради, Кабінету міністрів, РНБО, Офісу президента.

Перелік видатків, які казначейство може фінансувати у другу чергу, дуже широкий: від фінансування виплат за державним боргом до придбання бланків дипломів для випускників ВНЗ. В останню чергу здійснюються капітальні видатки. Однак місцева влада навчилася обходити такі обмеження.

“До цієї постанови вже під час великої війни було внесено багато змін, які постійно розширювали перелік видатків швидшої черги. Так, влітку минулого року було додано видатки на благоустрій і відтоді багато громад маскували той же ремонт доріг під благоустрій”, — пояснюють аналітики КШЕ.

Тобто, уряд вже зараз може обмежити можливості місцевого самоврядування витрачати кошти на ті тендери, які вважатиме непріоритетними, внісши зміни до постанови, що регулює роботу казначейства. Хоча централізований підхід може не врахувати особливостей деяких місцевих бюджетів та загалом нашкодити реформі децентралізації, вважають аналітики.

 

“Доречним було б принаймні тимчасове припинення нарахування ПДФО на грошове забезпечення військових з коштів державного бюджету, з можливою компенсацією для тих бюджетів, які критично залежать від таких надходжень. Це дозволить спрямувати додаткові кошти на потреби армії, та водночас залишить простір для рішень щодо видатків місцевим громадам”, — пропонує Гайдай.

Чи можна змусити громади фінансувати армію

Ще одна пропозиція, яку висловлюють депутати, полягає у тому, аби не просто обмежити напрямки використання коштів з місцевих бюджетів, але й передбачити певні мінімальні ліміти витрат на оборону.

Проблема цієї пропозиції полягає у тому, що, відповідно до чинного законодавства, фінансування оборони може здійснюватися лише коштом державного бюджету. А з місцевих — на підтримку заходів територіальної оборони, мобілізаційну підготовку, забезпечення окремих батальйонів тероборони або інших підрозділів, зареєстрованих на території відповідної громади.

“Законним виходом є передача трансферту військовій частині. На практиці тут часто виникають проблеми, бо військові частини не хочуть приймати гроші, а хочуть відразу товари (через брак фінансистів у військових частинах, додаткову бюрократію і т.д.). Але громади не мають право робити такі закупівлі, хоча, на практиці, це часто робиться в порушення закону”, — відзначають у КШЕ.

Про брак законних механізмів для фінансування потреб оборони з місцевих бюджетів говорять і представники місцевого самоврядування.

“Парламент має законодавчо врегулювати питання фінансування містами потреб військових. Щоб ми могли виділяти кошти підрозділам, що зареєстровані не тільки в нашій громаді. А також — ми повинні розуміти реальні потреби, що саме треба закупати”, — заявив мер Києва Віталій Кличко.

Також він запропонував створити координаційну раду за участі представників громад, Генштабу та Міноборони, аби централізовано покривати потреби військових за рахунок місцевих бюджетів.

Інший інструмент, завдяки якому громади можуть спрямувати гроші на оборону — купівля військових облігацій. Такі операції є доволі популярними: за даними НБУ, станом на 26 липня громади інвестували у державний борг України 2,13 млрд грн.

Купуючи облігації, місцеві громади не лише спрямовують свої тимчасово вільні кошти до бюджету оборони, але й заробляють проценти. Наприклад, наразі дохідність облігацій Мінфіну коливається у межах 18-19,75% річних.

Для того, аби громади активніше вкладали кошти у державні облігації, уряд пішов на невелику хитрість: він дозволив розміщувати тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів на депозити у банках, але за умови, що громади вкладуть половину від цієї суми в ОВДП.

Хай там як, проте такий спосіб підтримки обороноздатності країни коштами місцевих бюджетів навряд чи можна назвати виваженим. Адже він призводить до збільшення розміру державного боргу та, як наслідок, до того, що у майбутньому країні доведеться витрачати більше коштів на обслуговування боргів, аніж на фінансування армії.

Чи вирішить це проблему

Поки що в уряді та Раді ніяк не відреагували на скандальні закупівлі місцевих громад. З усіх можливих інструментів — від зменшення доходів місцевих бюджетів до обмеження напрямків їхніх видатків — там вирішили зупинитися на ”усному попередженні”.

Щоправда, громадам буде складно дослухатися до нього через нестачу законних механізмів, за допомогою яких вони могли б поділитися своїми тимчасовими надлишками коштів.

Але навіть, якщо кошти з місцевих бюджетів і спрямують на потреби оборони, то провокаційні закупівлі навряд чи зникнуть із системи Prozorro, адже залишиться ще цілий пласт тендерів, які оголошують підприємства та установи, що фінансуються з державного бюджету.

Наприклад, напередодні державне спеціалізоване господарське підприємство “Ліси України” оголосило тендер на купівлю послуг з піару за понад 5 млн грн. Ще один свіжий приклад — тендер “Енергоатому” на купівлю електроавтобусів за 235 млн грн.

Частину таких закупівель, зрештою, не провели через публічний резонанс. Зрештою, саме нагляд громадськості залишається найбільш дієвим механізмом протидії витрачанню коштів на непріоритетні потреби під час війни.

І скандали останніх тижнів навколо тендерів та перекладання бруківки лише в черговий раз довели правильність цього твердження.

Ярослав ВІНОКУРОВ