Ніколи знову. Як Мінський процес гальмував розвиток України

Наприкінці січня 2022 року радники лідерів країн Нормандського формату зустрілися у Парижі. На тлі постійних застережень із боку США про готовність Росії до вторгнення в Україну, зустріч вважали дуже результативною. Четверо радників та їхні команди просиділи за зачиненими дверима дев’ять годин. У пресу пішла новина, що сторони “вперше з 2019 року погодили комюніке” і навіть вчергове підтвердили прихильність “беззастережному припиненню вогню”. 

Найбільше оптимізму випромінювали господарі зустрічі. “За дуже складного контексту, коли сумніви щодо намірів Владіміра Путіна не розвіяні, ми маємо, від чого відштовхнутися та рухатись уперед”, — йшлося у заяві Єлисейського палацу. Також у заяві згадали, що Україна має підготувати якийсь проект закону до наступної наради вже у Берліні в лютому. Там мали викласти бачення Києвом особливого статусу Донбасу. 

У найвищих кабінетах всі зустрічі Нормандського формату виглядали оптимістично. Оцінка змінювалася із наближенням до полів на лінії зіткнення. У той самий день, коли в Парижі засідали представники президентів, ще одна зустріч відбувалася по засобах віддаленого зв'язку. Йдеться про Тристоронню контактну групу — орган, в якому мали б напрацьовувати практичні форми реалізації домовленостей.

“Нічого не змінилося. Пройшло у звичному режимі. Доволі спокійно, без якихось ексцесів. Як завжди ні про що не домовилися. Просто звичайне прохідне засідання”, — відповів один із представників України Денис Казанський на прохання прокоментувати результати тих переговорів. У цьому “нічого не змінилося” було набагато більше змісту і точного опису не тільки поточної ситуації, а й всього семирічного Мінського процесу.

“Я думаю, що на подальші консультації в ТКГ вплине результат сьогоднішньої зустрічі політичних радників президентів в Нормандському форматі. Таке враження, що російська сторона вичікує”, — більш дипломатично висловився тоді інший представник України Олександр Мережко. Та зустріч ТКГ стала “історичною” — останньою перед великим вторгненням Кремля в Україну. Є сподівання, що і останньою в історії, але варто бути реалістами: бажаючих завершити нинішню війну новим “псевдомирним” покручем у світі навряд поменшало, хоча вони зараз стали тихішими.

“Нормандському формату немає альтернативи”. Цю мантру роками повторювала й українська влада. Що ще вона могла казати? Складно відтворити в деталях події довгої ночі проти 12 лютого 2015 року в Мінську, коли був підготований і підписаний “Комплекс заходів щодо виконання Мінського протоколу”. Франсуа Олланд, один з учасників тих перемовин, який першим вийшов на політичну пенсію, вже написав про неї у мемуарах. Між спогадами про відмову від вечері, яка стала “неприємною, але необхідною жертвою” і “жахливі бутерброди”, якими годували високих перемовників, є й згадка про те, як Владімір Путін грозився розчавити Україну, якщо Петро Порошенко не піде на поступки. У Дебальцевому на Донеччині українські війська в ті години відбивалися саме від переважаючих російських сил. Про наявність останніх знали всі четверо учасників “нормандської четвірки”, але троє активно вдавали, що “їх там немає”. До речі, Ангела Меркель ще за рік до нинішньої війни публічно визнала, що Мінський процес не став успішним. Однак це вже мало на що впливало. Факт у тому, що Україна після 12 лютого 2015 року була змушена до участі у очевидному фарсі. Ну а раніше в аналогічній ситуації побували Молдова і Грузія.

Головною проблемою “Мінських угод” була не тільки розмитість статусу фактично окупованої території України. Головне, що вони тінню нависали над внутрішньою політикою в Україні. Тимчасом серед європейського істеблішменту та у пресі було модно обговорювати “жахливу українську корупцію” — головну перешкоду реформам. Хоча корупція в Україні й справді є дуже великою проблемою, але звалювати все у один кошик було явно неслушно.

Як саме працював якір Мінських угод, можна чітко простежити на прикладі реформи децентралізації, за перебігом котрої автор цього тексту спостерігав роками. Цю реформу часто називають найуспішнішою з усіх, проведених в Україні з часів Революції гідності. Її важливість дійсно складно переоцінити. З часів розпаду СРСР в нашій державі так і не створили притомну систему публічної влади з чітким розподілом повноважень. Наведемо лише один факт: після відсторонення від влади Януковича, дострокові вибори мера відбулися у щонайменше 50 містах України, зокрема у найбільших з них, включно зі столицею. Це означає, що за часів Януковича роль місцевої влади часто виконували повністю залежні від нього намісники, адже відсторонити обраного мера було легше за легке — законної системи запобіжників не існувало. Цю проблему, а також багато похідних й мала вирішити децентралізація. Нормальний шлях реформи полягав у змінах від головного до малого, тобто від змін до Конституції до ухвалення конкретних законів у відповідності до вже оновленої Конституції. Однак такий шлях виявився заблокованим від самого початку. “Мінські угоди” передбачали певний особливий статус двох регіонів — Донеччини і Луганщини, що мало знайти відображення у Конституції. Більшість суспільства в Україні завжди була налаштована проти цього, відчуваючи, що це крок до відмови від суверенітету. За останніми оприлюдненими перед великою війною даними Інституту соціології, 50% населення виступали за відновлення того статусу окупованих територій, який вони мали до 2014-го, і лише 18% припускали “автономію з розширеними повноваженнями”. Ці показники мало змінювалися впродовж попередніх років.

Є точна дата, коли стало зрозумілим, що Мінські угоди неможливо реалізувати. Це сталося ще 31 серпня 2015 року. Тоді децентралізацію таки спробували проштовхнути до Конституції, пов’язавши реформаторські норми з “особливим статусом” для Донбасу. Під парламентом зібрався великий мітинг протесту. Із натовпу кинули гранату. Загинули четверо людей, десятки зазнали поранень. Про зміни до Конституції швидко забули. Від того дня жоден притомний український політик не міг говорити про якийсь там “особливий статус” для Донеччини та Луганщини. Уявити, що знайдеться 300 народних депутатів, які проголосують таке при здоровому глузді, міг тільки поганий письменник-фантаст. Це означало б політичну смерть для цих людей і малопрогнозовані наслідки для всієї держави. Понад те, “особливий статус Донбасу” перетворився на опудало, яким лякали суспільство у внутрішньополітичній боротьбі, відшукуючи його ознаки буквально скрізь. Хочеш заплямувати опонента — скажи, що його ініціативи ведуть до повернення Донбасу на умовах Москви і втрати суверенітету.

Сама ідея децентралізації також опинилася в заручниках. Будь-яка спроба повернутися до питання змін у Конституцію, навіть без згадок про Донбас, наражалися на заяви про спроби обмежити суверенітет. Подекуди ці підозри були слабко аргументовані, але токсичною вже стала сама дискусія. Децентралізацію почали проводити інакше — узгоджуючи окремі нові закони зі старою Конституцією. Виходило по-різному. Це призвело до зайвих витрат часу і сил, подекуди втрати логіки, а найголовніше — створювало загрозу непевності у майбутньому. Адже який запобіжник від того, що рано чи пізно закони не змінять на догоду чиїмось особистим інтересам або їх просто не скасує Конституційний суд? Нові громади залишалися і досі залишаються неунормованими на рівні головного українського закону. Тому місцева влада не почувалася в безпеці. Тому довіру між нею і Києвом для реалізації будь-яких проектів треба було збирати по краплині — як сльози єдинорога у казковому лісі.

Подібний ланцюжок проблем можна простежити майже в будь-якій важливій галузі. В Україні дуже довго і з великими перешкодами ухвалювали нове виборче законодавство. Однак у разі проведення місцевих виборів на окупованому Донбасі до появи там українських силовиків і держорганів все це законодавство потрібно було б скасувати. Саме такий підхід — спочатку вибори, а вже потім відновлення законної влади — передбачала так звана “формула Штайнмаєра”, яка свого часу також породила серйозну внутрішньополітичну нестабільність в Україні. Коли йшлося про судову галузь, то всі серйозно напружувалися після згадок про “боснійську модель перехідного правосуддя” і взагалі будь-яких порівнянь України та Боснії і Герцеговини. Про нинішні проблеми БіГ, де жодне помітне рішення не можуть реалізувати через саму структуру організації держави, у Києві чудово знають. 

Найпростіше наслідки постійної незавершеності всього і скрізь в Україні можна висловити в одному діалозі, який автор мав із представником великої міжнародної компанії, представленої на українському ринку. На запитання про найбільшу перешкоду для роботи тут цей пан відповів так: “Я не знаю, що буде завтра. Якщо ти створюєш якийсь інвестиційний план, то маєш розуміти, що законодавство і умови будуть приблизно однакові бодай у перспективі кількох років. В Україні цього немає”.  

Повномасштабне вторгнення РФ поклало край Мінському процесу і Нормандському формату. І якщо у війні можна відшукати бодай щось добре — то це саме той випадок. Терпіти семилітній театр абсурду було вже несила навіть журналістові, який давно звик спостерігати за переливанням з пустого в порожнє. Мінські угоди були театром абсурду, небезпечним не лише тому, що створювали ілюзію відсутності війни в Європі. Вони, як прив'язаний до ноги камінь, постійно тягнули Україну на дно. Це також наочний приклад того, що “безпека в Європі” та “відсутність бойових дій” — зовсім не тотожні поняття. Нинішня війна не повинна призвести до чогось схожого. Розмова про гарантії безпеки Україні має ставити у центр саме Україну і розуміння України в усій її складності. Лише так це може завершитися чимось путнім.

Андрій ГОЛУБ