Либеральная налоговая реформа — необходима или невозможна?

Их обсуждение, независимо от того, какая концепция в конечном итоге будет принята, позволит надеяться на изменение отношения как профессионального сообщества и политиков, так и общества в целом к разработке будущих налоговых реформ на принципах взвешенности, научной обоснованности, комплексного подхода.

В эпицентре научных дискуссий немало вопросов. Можно ли провести в Украине либеральную налоговую реформу? От чего зависит ее дизайн, и какие изменения требуются налоговой системе Украины? Какими могут быть фискаль-ные последствия реформы? Какие виды государственных расходов можно снижать без ущерба для экономической динамики? Когда, собственно, следует внедрять либеральную налоговую реформу?

Необходимость и возможность проведения в Украине либеральной налоговой реформы

Идеи радикального снижения ставок основных налогов в Украине появились не случайно. Во-первых, они обусловлены сравнительно высоким уровнем налоговой нагрузки на украинскую экономику, которая даже в кризисном 2014 г., когда вследствие падения деловой активности уменьшились налоговые поступления в бюджет, составляла 23,5% ВВП, а в 2012 г. — 24,7% (а с учетом обязательных взносов в фонды социального страхования — 37,2%) по сравнению с 20,5% (32%) в постсоциалистических странах ЕС. Тот факт, что в развитых странах Евросоюза она значительно выше (28,5 и 39,6% соответственно), не может быть аргументом в пользу нецелесообразности ее пересмотра в Украине. Ведь страна с низким уровнем социально-экономического развития не может позволить себе иметь такой высокий уровень налогообложения, как развитые страны, поэтому сравнивать ее с последними некорректно.

Учитывая масштабные меры по фискальной консолидации, принятые в конце 2014 г., налоговая нагрузка в Украине должна вырасти еще больше. В частности, по итогам первого полугодия 2015-го, доля налогов в ВВП уже повысилась до 26,5%. Продолжать двигаться в этом же направлении опасно для экономики. В связи с этим альтернативы либеральной налоговой реформе в нашей стране нет.

Во-вторых, основанием для распространения и поддержки либеральных идей в Украине стали невозможность государственного аппарата эффективно управлять финансовыми потоками, направляя их на предоставление качественных общественных услуг; масштабы разворовывания государственных финансовых ресурсов; их использование для обогащения приближенных к власти бизнес-структур. Именно низкое качество государственного управления финансами стало основной причиной общественного консенсуса в оценке существующего уровня государственного перераспределения как чрезмерного.

В-третьих, проведение либеральной налоговой реформы рассматривается как важная предпосылка активизации предпринимательской деятельности, выведения экономики на траекторию устойчивого роста. И хотя взаимосвязь между уровнем налоговой нагрузки и экономической динамикой прослеживается не всегда (у стран с низким уровнем налоговой нагрузки не обязательно самая динамичная экономика), с негативным влиянием на темпы экономического роста ее повышения сверх критической черты (предельной нормы) не поспоришь. Как свидетельствуют данные в приведенной таблице, в постсоциалистических странах ЕС с самым высоким уровнем налоговой нагрузки (Хорватия, Венгрия, Словения) наблюдаются наиболее низкие темпы экономического роста. В Украине, по всем признакам, критическая черта преодолена, поэтому снижение налоговой нагрузки (при других благоприятных условиях) может создать положительные экономические эффекты.

Какими могут быть либеральные налоговые реформы и от чего зависит их дизайн?

Опыт проведения либеральных налоговых реформ в постсоциалистических странах ЕС показал, что, как правило, в процессе трансформаций происходит снижение ставок налогов на доходы физических лиц и прибыль предприятий. Распространена практика перехода к пропорциональному налогу на доходы физических лиц. В частности, такой переход был осуществлен в восьми из одиннадцати таких стран (правда, в Словакии и Чехии пропорциональный налог просуществовал только до 2013 г.). Одно из проявлений либерализации налогообложения — установление единой ставки налогообложения доходов юридических и физических лиц. К постсоциалистическим странам ЕС, где налоги на доходы платятся по единой ставке, относятся Болгария, Эстония, Литва, Румыния и Словакия (в течение 2004—2012 гг.).

Нажмите для увеличения

В отличие от налогов на доходы, динамика стандартных ставок НДС в постсоциалистических странах ЕС характеризовалась тенденцией к росту, их средний уровень на протяжении 2000—2014 гг. повысился с 20,6 до 22,2%. И только две страны ЕС снизили ставку налога — Чехия (с 22 до 21%) и Словакия (с
23 до 20%).

Снижение при проведении либеральных налоговых реформ ставок налогов на доходы не случайно, ведь именно эти налоги, согласно Рекомендациям ОЭСР, являются наиболее деформирующими в контексте их влияния на долгосрочный ВВП, следовательно, в наибольшей мере препятствующими экономическому росту. Вместе с тем налоги на потребление, в том числе НДС, считаются менее деформирующими налоговыми инструментами, уступая только периодическим налогам на недвижимое имущество. По этой причине одной из обязательных мер ориентированных на экономический рост налоговых реформ считается перенесение налоговой нагрузки с налогов на доходы на налогообложение потребления и недвижимого имущества.

Относительно ставок взносов в социальные фонды следует отметить, что, вопреки преобладающим представлениям, проблема высокой налоговой нагрузки на заработную плату существует не только в Украине. Она характерна для большинства постсоциалистических стран ЕС и для части развитых. Если в Украине совокупная ставка ЕСВ для работодателей и наемных работников установлена на уровне от 40,36 до 53,3% (в зависимости от класса профессионального риска), средневзвешенная — 44,6%, эффективная — 41%, то в 11 постсоциалистических странах ЕС ее средний уровень составляет 39,8%, в том числе в Словакии — 46,6%, Чехии — 45, Румынии — 44,5, Венгрии — 43, Польше — 42,09%. Самая низкая среди постсоциалистических стран ЕС ставка применяется в Болгарии — 30,7%. Исключительно украинской проблемой является самая высокая ставка ЕСВ для работодателей и самая низкая — для наемных работников (см. табл.).

Сложные демографические проблемы и фискальные дисбалансы заставили правительства большинства европейских стран в последние годы пересмотреть ставки взносов на социальное страхование. При этом пять постсоциалистических стран ЕС в течение 2008—2014 гг. снизили общую ставку взносов, шесть стран повысили ее. Наиболее масштабное повышение ставок произошло в Словакии и Литве, самое большое снижение — в Румынии (с 53,25 до 44,5%) и Венгрии (с 49 до 43%). Следовательно, в большинстве рассматриваемых европейских стран либеральные налоговые реформы не затронули социальные взносы.

Возможные фискальные последствия либеральной реформы и компенсаторы потерь доходов бюджета

Возможны два сценария проведения либеральных налоговых реформ: реализация нейтральной относительно доходов бюджета налоговой реформы, сфокусированной на изменении структуры налоговой нагрузки, либо же снижение общего уровня налоговой нагрузки в сочетании с изменением ее структуры.

В случае реализации первого сценария снижение ставок налогов на доходы компенсируется: расширением налоговой базы или путем улучшения экономической конъюнктуры, или путем пересмотра системы налоговых льгот; повышением ставок налогов, более нейтральных относительно экономического роста, как правило, НДС и акцизов; введением новых налогов; снижением государственных расходов. Наиболее эффективными в контексте влияния на экономический рост являются расширение налоговой базы за счет отмены ряда льгот и снижение государственных расходов, особенно в случае их высокой коррупционной составляющей. При реализации второго сценария нет необходимости в полной компенсации снижения ставок налогов на доходы.

При этом выбор дизайна реформы зависит от двух основных факторов: дореформенного уровня налоговой нагрузки (чрезмерная нагрузка на экономику, какой бы ни была ее структура, будет тормозить экономический рост) и макроэкономической ситуации в стране на момент проведения реформы. В частности, неустойчивое фискальное равновесие, экономический кризис или стагнация экономики ограничивают фискальное пространство для проведения реформы и делают невозможным ее реализацию по второму сценарию.

Какой может быть либеральная налоговая реформа в Украине?

Объективно наша страна нуждается в такой налоговой реформе, которая будет сопровождаться не только изменением структуры налоговой системы, но и снижением общего уровня налоговой нагрузки за счет налогов на доходы как наиболее неблагоприятных для экономического роста. При этом масштабы допустимого снижения общего уровня налоговой нагрузки должны определяться масштабами уменьшения доли расходов сводного бюджета в ВВП. Следовательно, налоговая реформа, реализованная по такому сценарию, должна сопровождаться реформой системы госрасходов.

Масштабы снижения ставок налогов на доходы будут определяться масштабами допустимого уменьшения налоговой нагрузки на экономику, с одной стороны, и возможностями компенсировать их снижение за счет других налогов — с другой. А значит, необходимость поиска компенсаторов будет зависеть от того, насколько значительное снижение ставок налогов на доходы предложено, а еще от того, в каких макроэкономических условиях будет проводиться реформа. В частности, в условиях экономического роста снижение ставок налогов на доходы может быть компенсировано (частично или полностью) за счет расширения налоговой базы.

В Украине предлагаются два варианта реформирования НДФЛ: 1) путем снижения его ставки до 10% при условии отмены налоговой социальной льготы; 2) путем повышения ставки до 20% для всех и введения не облагаемого налогами минимума доходов на уровне минимальной зарплаты. Объединяет оба варианта предложение вернуться к пропорциональному налогу на доходы. Отличаются они тем, что в случае реализации концепции комитета повышается налоговая нагрузка на малообеспеченных, получающих сегодня налоговую социальную льготу, а при реализации концепции Минфина — на лиц, получающих средние и высокие доходы.

По нашему мнению, в условиях возврата к пропорциональному налогу целесообразнее было бы сочетать снижение его ставки (например, до 17% на первом и 15% на втором этапе) с сохранением налоговой социальной льготы (которая, в отличие от необлагаемого налогами минимума доходов, предоставляет преимущества не всем, а только малообеспеченным гражданам) при условии ее повышения до уровня минимальной заработной платы и расширения круга лиц, которые могут ею пользоваться. При таком варианте реформы выгоду в конечном итоге получат все категории граждан.

Предложения Минфина и комитета ВРУ о путях реформирования налога на прибыль отличаются в большей степени, чем относительно НДФЛ. Фактически у них нет точек соприкосновения — перейти к налогообложению распределенной прибыли со ставкой 15%; оставить без изменений объект налогообложения, повысив ставку налога до 20%. И хотя, как утверждают отдельные эксперты, не в ставках налогов дело, ее повышение для налога на прибыль, как предлагает Минфин, не отвечает требованиям благоприятной для экономического роста налоговой реформы. Несмотря на то, что в Украине ставка этого налога соответствует уровню ее среднего значения в постсоциалистических странах ЕС, доля налога на прибыль в ВВП (3,8% в 2012 г. и 2,6% в 2014 г.) значительно превышает ее среднее значение в 11 странах ЕС (1,9%), что свидетельствует о более высоком уровне налоговой нагрузки на прибыль предприятий в Украине, вероятно, из-за ее переплат.

Что касается целесообразности снижения ставки НДС, то ни ее уровень в Украине (ниже, чем в среднем в постсоциалистических странах — членах ЕС), ни опыт проведения либеральных налоговых реформ в странах, ни рекомендации ОЭСР о целесообразности перенесения налоговой нагрузки с доходов на потребление, ни, наконец, предусмотренные комитетом ВРУ меры по решению проблемы своевременного возмещения НДС не требуют такого снижения. Более того, учитывая самую высокую долю НДС в доходах сводного бюджета Украины, оно создает серьезные угрозы для состояния госфинансов.

Еще один вопрос, на котором следует остановиться, касается целесообразности установления одинаковых ставок основных налогов — налога на прибыль предприятий, НДФЛ и НДС. Ответ на него зависит от того, есть ли экономический смысл в таком шаге. Согласно теории налогообложения, экономические последствия может иметь только установление одинаковой ставки налогов на прибыль и на доходы физических лиц. В частности, с помощью этой меры обеспечивается нейтральность налогов при выборе правовых форм организации бизнеса. Экономический смысл имеет также налогообложение всех видов доходов физического лица, в том числе и пассивных, по одной ставке, или же соответствующее налогообложение всех операций НДС (отказ от применения сниженных ставок). Его последствиями являются уменьшение затрат на администрирование налогов, а также возможностей использовать разные ставки для уклонения от налогов. Все остальное, то есть установление на одинаковом с налогами на доходы уровней ставок НДС и ЕСВ, — это только красивая картинка в презентации, а не экономически обоснованное решение.

Одной из наиболее радикальных мер налоговой реформы в Украине (причем не только ее либерального варианта) является снижение ставки ЕСВ до 20% (а в концепции Минфина — еще и отмена ЕСВ с 2018 г.). Чтобы оценить приемлемость подобной меры, рассмотрим ее фискальные и социально-экономические последствия. Во избежание недоразумений относительно возможных потерь приведем их расчеты.

В 2014 г. совокупные поступления НДФЛ (с учетом военного сбора) и ЕСВ, начисленного страхователями и удержанного с заработной платы застрахованных лиц, по данным Государственной казначейской службы и сводной информации “Показатели уплаты единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование” по состоянию на 1 января 2015 г., составили 253,1 млрд грн. Общая сумма начисленной заработной платы в 2014 г. — 471,7 млрд. В случае ее налогообложения по ставке 40% (20% НДФЛ + 20% ЕСВ) совокупные потери по двум обязательным платежам при условии сохранения военного сбора составят 61,92 млрд грн; 30% (10% НДФЛ + 20% ЕСВ) при условии отмены военного сбора — 111,59 млрд, 20% (при условии отмены ЕСВ) — 156,26 млрд. В действительности, с учетом льгот по НДФЛ, сумма потерь будет еще большей.

Указанные расчеты не учитывают процессы детенизации заработных плат по двум причинам. Во-первых, если она и происходит, то не сразу (временной лаг составляет, как минимум, два года). Во-вторых, ее масштабы предусмотреть практически невозможно. Ни в Болгарии, где существует самая низкая среди постсоциалистических стран ЕС налоговая нагрузка на фонд оплаты труда, ни в Грузии, где отменен социальный налог, проблему теневых доходов решить не удалось. В Грузии эта проблема особенно острая среди самозанятых, доля которых в общем количестве работающего населения в 2014 г. составляла 59,9%. О ее масштабах в Болгарии свидетельствует то, что, по данным отчета Министерства труда и социальной политики, около 2/3 работающего населения платят взносы на социальное страхование на базе минимальной заработной платы или меньше минимальной.

В Украине выведение зарплат из “тени” усложнят:

— незначительный рост ВВП: низкий спрос на продукцию, убыточная деятельность или низкий уровень рентабельности могут стать препятствиями на пути повышения заработных плат или вывода их части из “тени”;

— отсутствие доверия к
власти.

Не менее серьезны и социальные последствия резкого снижения ставки ЕСВ, а тем более его отмены, что должно сопровождаться отменой Пенсионного фонда (ПФ) и пенсий и введением вместо этого социальной помощи пенсионерам, которая будет выплачиваться из бюджета. Авторы реформы чаще всего не анализируют этих последствий, поэтому нам не известны их намерения по поводу пересмотра уровня выплат пенсионерам. Предположим, они будут сохранены на уровне 2014 г. Для финансирования этих выплат необходимы средства в объеме 246,7 млрд грн (общая сумма расходов ПФ минус расходы на руководство и управление в сфере пенсионного обеспечения) при поступлениях от ЕСВ в сумме 94,3 млрд грн. Даже при условии, что все они поступят в ПФ, его дефицит вырастет до 152,4 млрд грн, или 33,4% доходов сводного бюджета (без учета межбюджетных трансфертов). Это чрезмерная нагрузка на бюджет, необходимость снижения которого приведет к отмене выплат пенсионерам на уровне пенсий, получаемых ими в 2014 г. Их замена социальной помощью, которая будет предоставляться на принципах уравниловки, приведет к резкому падению уровня жизни пенсионеров, следствием чего может быть социальный взрыв.

Изложенное выше ставит под вопрос возможность и целесообразность радикального снижения ставки ЕСВ в Украине. Более приемлемым, по нашему мнению, является сценарий ее поэтапного снижения до 33—34%.

Направления снижения государственных расходов

Одним из важнейших результатов современной дискуссии о путях реформирования нашей налоговой системы мы считаем осознание на правительственном уровне необходимости сочетания налоговой реформы с реформой системы государственных расходов.

В контексте реформы госрасходов важно определиться с тем, какие их виды можно сокращать без ущерба для экономической динамики. По мнению ученых, для этого целесообразно учитывать разделение госрасходов на продуктивные, влияющие на экономический рост непосредственно или опосредованно — через увеличение запасов факторов производства и/или рост их производительности, и непродуктивные, которые не влияют или незначительно влияют на факторы производства. К продуктивным относятся расходы на образование, научные исследования и разработки, инфраструктуру, транспорт и связь, здравоохранение. Непродуктивными считаются расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную экономику и оборону.

Противоречиво и влияние социальных трансфертов. Согласно расчетам по странам ЕС (1960—2001 гг.), рост их доли в ВВП на 1 п.п. сопровождался падением темпов экономического роста на 0,36 п.п. Но социальные трансферты, направленные на преодоление бедности и выравнивание диспропорций в распределении доходов, способствуют росту совокупного спроса, а следовательно, и экономическому росту.

Но даже продуктивные расходы дают положительный эффект только при условии их эффективного использования, одним из инструментов повышения которого является снижение уровня коррупции. Исследования ученых показали, что меры по усовершенствованию государственного управления и борьбы с коррупцией позволяют повысить темпы экономического роста даже без увеличения государственных расходов. Кроме того, они содействуют значительному усилению конкуренции в экономике, улучшению инвестиционной привлекательности страны в глазах иностранных инвесторов, росту инвестиций. В частности, согласно расчетам ученых, снижение цен при осуществлении госзакупок и финансировании государственных инвестиций приводит к росту инвестиций в среднем на 1,3% в год.

Когда можно проводить либеральную налоговую реформу в Украине?

Несмотря на то, что чаще всего стимулы к проведению таких реформ возникают во время экономического кризиса, чтобы быть успешными, они могут осуществляться в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, что и подтверждает опыт их реализации в странах ЕС. Во-первых, в условиях спада деловой активности негативные фискальные эффекты налоговой либерализации усиливаются, последствием чего будет не только сужение фискального пространства для ее проведения, но и рост фискальных дисбалансов, что может дискредитировать саму идею налоговой либерализации. Во-вторых, в условиях кризиса или в начале выхода из него трудно найти компенсаторы снижения ставок налогов на доходы. Резкое уменьшение государственных расходов может негативно повлиять как на экономику, так и на общественно-политическую ситуацию в стране.

Учитывая вышеуказанное, а также отсутствие согласованной концепции реформы в ноябре, что делает невозможным внесение качественных изменений в налоговое законодательство (идею разработки нового Налогового кодекса мы считаем в принципе неприемлемой), по нашему глубокому убеждению, необходимо отказаться от проведения налоговой реформы в этом году. К тому же это поможет избежать ее дискредитации. Лучше всего посвятить 2016 г. решению самых болезненных вопросов налогообложения — реформе ГФС и усовершенствованию администрирования налогов, реализовав лучшие предложения относительно этого из обеих концепций. Либеральную налоговую реформу (поэтапно) провести в 2016—2017 гг. в пакете с поэтапным реформированием государственных расходов, а также других сфер общественной жизни, поскольку сама по себе она не даст ожидаемых эффектов ни в плане детенизации, ни в плане активизации предпринимательской деятельности и роста инвестиций.

Алла СОКОЛОВСКАЯ