Как снова все не проесть?

Проект государственного бюджета на 2018 г., принятый в первом чтении, сейчас совместно с правительством дорабатывает профильный парламентский комитет. 

Несмотря на то, что финансирование проектов развития в нем планируют увеличить на 37% по сравнению с прошлым годом, смета страны на следующий год снова не станет “бюджетом развития”. И это только усиливает важность максимальной эффективности расходования каждой бюджетной гривни.

Слабый экономический рост, прерывавшийся глубокими экономическими кризисами, стал для Украины печальной реальностью последнего десятилетия. Это привело к углублению отставания в развитии даже от ближайших европейских соседей, к падению реальных доходов граждан и накоплению долгов. О необходимости реализации стратегии, все составляющие которой были бы подчинены ускорению экономического роста, не говорит разве что ленивый. И эксперты, изучая очередной проект бюджета, поданный правительством в парламент, упорно ищут в нем строки, позволяющие (или не позволяющие) назвать документ “бюджетом развития”.

Не стал исключением и проект бюджета-2018, где увеличение расходов развития по сравнению с нынешним бюджетом запланировано на уровне 36,9%, или 31,1 млрд грн. При этом выросли не только объемы финансирования проектов развития, но и шансы, что по результатам года эти проекты действительно будут профинансированы. Речь идет о соотношении общего и специального фондов среди источников этих расходов, которое в текущем году составляет 1,4 к 1, а в проекте бюджета на следующий год — уже 1,9 к 1. Но все эти показатели не являются достаточными основаниями для оптимизма.

Власть — громадам!

В условиях, когда бюджет ежегодно перегружен социальными обязательствами и необходимостью обслуживать государственный долг, нельзя рассчитывать на какие-то радикальные изменения соотношения “потребление/развитие”. Но именно ограниченность бюджетных ресурсов побуждает распоряжаться ими более ответственно и эффективно. Если речь идет о расходах, осуществляемых за бюджетные средства, определяющим критерием эффективности является их влияние на улучшение качества жизни граждан, ведь именно по этому критерию последние оценивают результативность власти. Вместе с тем из макроэкономических соображений средства нужно вкладывать в проекты развития, максимально повышающие динамичность национальной экономики, ее привлекательность для инвесторов, улучшающие условия для предпринимательства. Мировое сообщество нашло способ решить эту дилемму.

В резолюции Третьей международной конференции ООН по финансированию развития описывается современная тенденция смещения расходов и инвестиций развития на уровень местных громад. Территориальные громады способны наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами развития, ведь хорошо знают сущность и масштабы проблем, влияющих на качество их жизни. И именно качество жизни в громаде определяет уровень поддержки сообществом как местных властей, так и национального правительства.

Глобальный тренд смещения расходов развития на местный уровень не обошел и Украину. Достаточно показательно соотношение капитальных инвестиций, осуществленных из государственного и местных бюджетов. Начиная с 2013-го капиталовложения громад начали преобладать над инвестициями из госбюджета. Причем в 2013 г. это превышение составляло только 13%, в 2015 г. — уже два, а в 2016 г. и первом полугодии 2017-го — три раза.

Подобные сдвиги стали возможны благодаря финансовой децентрализации, ощутимо увеличившей денежные ресурсы местных бюджетов. По итогам десяти месяцев 2017 г., темпы прироста расходов местных бюджетов превышали прирост расходов госбюджета в несколько раз: 47% по сравнению с 11%. Соответственно, доля местных бюджетов в расходах сводного бюджета постепенно увеличивалась, достигнув почти 47% в январе—октябре 2017 г.

Финансовый ресурс местных бюджетов в 2018 г., как прогнозируется, вырастет до 521 млрд грн, что почти на 9% больше уровня 2017-го. Следует ожидать, что из-за увеличения стратегической активности объединенных территориальных громад (ОТГ) также будет усиливаться ориентированность этого ресурса на обеспечение местного развития. Вместе с тем эти средства тратятся по усмотрению органов местного самоуправления и находятся вне влияния политики центральной власти.

В свете вышеупомянутого, чтобы в полной мере оценить действенность предусмотренных проектом госбюджета расходов развития, необходимо сконцентрировать внимание на том, как именно средства центрального бюджета влияют на стимулирование процессов местного развития. Стоит подчеркнуть, что правительственный проект, вынесенный на первое чтение, подтверждал ощутимые положительные сдвиги в этой сфере.

Стимулы для местного развития

Во-первых, запланировано выделить 11,4 млрд грн в виде субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на финансовое обеспечение строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения, улиц и дорог коммунальной собственности в населенных пунктах. Поскольку обеспечение ремонта местной дорожной инфраструктуры и раньше находилось среди финансовых приоритетов громад, можно ожидать, что дополнительная специализированная субвенция может несколько разгрузить собственные средства развития местных бюджетов, которым найдут другое применение.

Во-вторых, субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад должна составить 1,9 млрд грн, что на 400 млн больше, чем в этом году. Правда, разработчики проекта бюджета в сентябре предусматривали установление прямых отношений с государственным бюджетом 388 ОТГ. Но после октябрьских местных выборов, по данным Минрегиона, количество ОТГ составляет уже 614. Теперь правительству надо пересчитать межбюджетные трансферты с учетом перехода новых “игроков” на прямые отношения с государственным бюджетом.

В-третьих, в правительственном законопроекте было запланировано выделить 8,1 млрд грн для финансирования Государственного фонда регионального развития (ГФРР). Эта статья не просто была увеличена на 4,6 млрд грн по сравнению с планом 2017 г., но и, в отличие от прошлого года, полностью отнесена к общему фонду. В 2017 г. из 3,5 млрд грн финансирования этой программы 2,5 млрд планировалось взять из средств спецфонда. А значит, в этом году впервые средства фонда планировалось определить на уровне 1% доходов общего фонда государственного бюджета, что полностью отвечает требованиям статьи 24-1 Бюджетного кодекса. В предыдущие годы в невыполнении этой нормы депутаты традиционно обвиняли правительство.

Начиная с 2015 г. и до сегодняшнего дня в активе ГФРР накопилось 314 завершенных проектов на общую сумму 3,1 млрд грн, из которой 2,5 млрд — средства фонда. На данный момент финансируются еще 166 незавершенных проектов на общую сумму 1,4 млрд грн, из которых 1,17 млрд должен заплатить ГФРР.

В-четвертых, первоначально в правительственном проекте отсутствовала субвенция на проведение мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий, так называемая депутатская, которая в бюджете-2017 составляла 5 млрд грн. Поскольку эта субвенция выполняла приблизительно те же задачи, что и средства ГФРР, в случае принятия такого изменения деньги политически заангажированных “депутатских” субвенций отдельным территориям де-факто перешли бы к ГФРР, у которого более прозрачный алгоритм распределения средств.

Впрочем, чуда не произошло. Как и следовало ожидать, депутаты не пожелали терять в год, предшествующий президентским выборам, мощный финансовый ресурс, помогающий “удобрять” электоральные “поля”. Поэтому по результатам обсуждения в парламенте законопроекта о бюджете-2018 в первом чтении депутаты поручили правительству вернуть в бюджет “депутатскую” субвенцию в размере 5 млрд грн. Эти средства должны взять из ресурса ГФРР, расходы на который предложено уменьшить на такую же сумму. “Для удобства” депутаты предлагают приостановить действие уже упомянутого положения статьи 24-1 Бюджетного кодекса.

Влияние таких изменений на процессы местного развития неоднозначно. С одной стороны, они повышают вероятность того, что местные бюджеты получат заложенные средства полностью. По данным Госказначейства, предусмотренные бюджетной росписью расходы на январь—октябрь 2017 г. по “депутатской” субвенции были профинансированы полностью. В целом в регионы было направлено 5,04 млрд грн: 2,54 млрд из общего фонда и 2,49 млрд из специального. Правда, кассовые расходы местных бюджетов по этой субвенции в конце октября составили всего 1,36 млрд грн. Вместе с тем, как упоминалось выше, из 3,5 млрд грн средств ГФРР за десять месяцев было использовано немногим более 1,2 млрд.

С другой стороны, “ручное управление” распределением средств закрепляет патерналистские настроения местных громад. Органы местной власти отождествляют процесс поиска ресурсов для собственного развития с выбиванием централизованных ассигнований, небезосновательно воспринимая их как плату за лояльность или к определенным политическим силам, или к корпоративным интересам отдельных депутатов. От таких ассигнований не следует ожидать ощутимого влияния на способность громады в дальнейшем генерировать собственные ресурсы развития. При этом различного рода формы “демократизации” распределения средств наподобие “народных бюджетов” еще больше закрепляют направление ресурса на решение коммунально-бытовых вопросов.

Следовательно, несмотря на некоторые положительные изменения в объемах финансирования, проект государственного бюджета в нынешнем прочтении не поощряет местные громады выстраивать приоритеты своего развития в соответствии с собственным стратегическим видением. Теряется возможность синергии между региональной политикой, инструменты которой должны были бы финансироваться средствами центрального бюджета, и местным территориальным развитием, генерируемым чаще всего за счет местных ресурсов. И это мешает уменьшить территориальные диспропорции, которые в Украине довольно значительные.

Решение этого противоречия выходит далеко за рамки собственно бюджетной политики и межбюджетных отношений и нуждается в переосмыслении отношений между центром и громадами в соответствии с изменениями, происходящими вследствие децентрализации. Но сейчас в рамках действующих инструментов и приоритетов бюджетной политики можно и надо сделать ряд шагов, которые бы способствовали большей эффективности средств госбюджета, влияющих на местное развитие.

Например, можно оптимизировать дорожное строительство, которое, судя по проекту бюджета, рассматривается как ключевой приоритет развития в 2018 г. В частности, предполагается направить на строительство и ремонт автодорог 23,7 млрд грн ресурсов центрального бюджета, включая кредиты, и предоставить 11,4 млрд грн субвенций громадам на эти цели. Необходимо под эгидой Мининфраструктуры обеспечить координацию деятельности по строительству и модернизации автомобильных дорог между Укравтодором, органами местного самоуправления, а также действиями Минобразования и Минздрава по оптимизации сети образовательных и медицинских учреждений. Как известно, мощным звеном такой оптимизации является возможность довезения учеников или пациентов, которую можно корректировать путем выбора приоритетов дорожного строительства. Желательно также обеспечить общественный контроль над расходованием средств на строительство и ремонт автодорог органами местного самоуправления. При необходимости следует оказывать им методическую поддержку при заключении соответствующих соглашений с подрядчиками.

Также нужно повысить качество проектов, подаваемых для финансирования из ГФРР, ведь значительный разрыв между объемами ассигнований для ГФРР и стоимостью реально поданных проектов является отображением недостаточных проектных умений местных громад. Для этого можно внедрить даже специальную программу для обучения представителей органов местной власти, например под эгидой Минрегиона.

Для оптимизации бюджетного финансирования надо использовать положительные достижения децентрализации. Речь идет о возможности заключения соглашений о сотрудничестве между ОТГ, на основе которых удастся более эффективно реализовывать потенциал инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета, или предоставлять услуги бюджетных учреждений. Предметами такого сотрудничества между ОТГ в регионах могут быть различные проекты: мощности по переработке и утилизации отходов, объекты малой энергетики, коммунальной, дорожной инфраструктуры, логистические объекты для агропроизводителей, медицинские и образовательные учреждения и т.п. Укрепление субъектности ОТГ позволит распространять отношения публично-частного партнерства в различных сферах, в которых влияние финансирования из государственного и местных бюджетов будет увеличиваться привлечением доли частных средств.

Следовательно, усиление ориентированности расходов госбюджета на развитие местных громад может компенсировать ограниченный объем этих расходов в краткосрочной перспективе. Вместе с тем сами ОТГ должны научиться тратить средства местного развития в соответствии со стратегическим видением долгосрочного развития своих территорий.

Ярослав ЖАЛИЛО, руководитель экономических программ Института общественно-экономических исследований

Антонина ДЕШКО, эксперт по вопросам финансовой политики Института общественных исследований