Как отделить бизнес от политики в Украине: нужные шаги

Сращивание бизнеса и политики в Украине составляет угрозу внутренней безопасности и подрывает способность властей к демократическому управлению, поскольку в большинстве случаев именно экономические интересы определяют политическое поведение, а взаимосвязи между политическими игроками становятся заложниками договоренностей между олигархами. Для уменьшения влияния олигархов на украинскую политику необходимо ввести строгий контроль над финансированием политических партий, принять закон о раскрытии конечных бенефициаров СМИ и закон о лоббизме.

Приняв антикоррупционное законодательство в октябре 2014 года, власти не прилагают достаточных усилий, чтобы его имплементировать, а усилия по донесению изменений в общество в целом отсутствуют. Множатся новые органы, призванные бороться с коррупцией, но конкретные результаты они могут принести только в конце этого года. Между тем правоохранительные органы совершенно не способны эффективно искоренять коррупционные схемы, независимо от того, связаны последние с нынешней властью или с предыдущей. Учитывая негативное влияние коррупции на экономическую и внутриполитическую стабильность, украинская власть не может позволить себе затягивать с формированием новых органов, а любые действия в этой сфере должны быть максимально прозрачны и разъяснены обществу.

Как отделить бизнес и политику в Украине?

“Война всех против всех”. Этим выражением Томаса Гоббса описывается состояние украинской финансово-политической элиты весной 2015 года. В условиях внешней военной агрессии и деградации государственного механизма оно может стать предвестником потери украинской государственности и/или дальнейших территориальных потерь с одной стороны, а с другой — дает шанс на учреждение новых, более открытых и демократических правил игры и дальнейшую модернизацию общества. В последнем процессе помощь западных партнеров важна.

Причины внутриэлитного конфликта, который сегодня происходит в Украине, заложены еще в 2011-2012 годах, когда так называемая Семья приступила к глобальному перераспределению финансовых потоков государственного бюджета и приватизации государственных активов. Их основными выгодоприобретателями стали три финансово-промышленные группы (ФПГ): Александра Януковича, Рината Ахметова и Дмитрия Фирташа. Они стали главными опорами президента Виктора Януковича и поддерживавшего его парламентского большинства.

Существенное ухудшение экономической конъюнктуры в 2010-2013 годах с одной стороны обострило конкуренцию внутри самой “коалиционной тройки” за сокращающиеся экономические ресурсы. Вспомним хотя бы громкий скандал между Ринатом Ахметовым и Александром Януковичем по поводу закупок энергетического угля весной 2013 года. А с другой стороны — оно заставило президента Януковича искать дополнительные источники наполнения остродефицитного государственного бюджета. После неудачной попытки получения внешних займов от МВФ усилия правительства Януковича-Азарова были направлены на внедрение жесткого контроля над механизмом трансфертного ценообразования (ТЦ), которым все без исключения ФПГ пользовались для оптимизации налогов и вывода валютной выручки в низконалоговые юрисдикции и оффшорные компании за рубежом.

Поставленной цели удалось достичь в июле 2013 года путем принятия соответствующего закона в Верховной раде. Это, естественно, вызвало недовольство крупных бизнесменов, которые фактически были сломаны через колено — причем как оппозиционных, так и тех, которые поддерживали правительство Януковича-Азарова и пользовались его преференциями. Внутриэлитная стабильность была подорвана, и появились первые индикаторы ее деградации. Так, в октябре 2013 года стало известно, что Виктор Пинчук начал судебный процесс против Игоря Коломойского, оспаривая в Высоком суде Лондона права собственности на Криворожский железорудный комбинат.

Последовавшая Революция достоинства и бегство президента Януковича открыли перед украинскими ФПГ возможности для пересмотра правил игры, которые их явно не устраивали касательно: а) “приватизированных” Семьей финансовых потоков из государственного бюджета; б) дискриминационного, по их мнению, закона о трансфертном ценообразовании; в) итогов несправедливой, по их мнению, приватизации времен президентов Кучмы и Януковича.

Поэтому неудивительно, что, не дожидаясь вступления в силу закона о ТЦ, уже в апреле 2014 года Верховная рада приняла поправки, которые фактически отменяют его действие. Это был первый пункт постмайданной повестки дня, который стоял перед украинскими элитами и который они с легкостью преодолели, потому что по отношению к нему с самого начала существовал негласный консенсус. Накануне президентских выборов это позволило стабилизировать внутриполитическую ситуацию и получить лояльное к новому правительству парламентское большинство. Вследствие возврата к Конституции образца 2004 года была реставрирована плюралистическая олигархическая республика, существовавшая до избрания Виктора Януковича на президентский пост. При этом дефицит государственных финансов, который возник из-за отмены закона о ТЦ, стал покрываться денежной эмиссией НБУ и кредитами МВФ.

К реализации пунктов “а” и “в” украинские ФПГ приступили накануне парламентских выборов в октябре 2014 года. Дмитрий Фирташ был вытеснен Игорем Коломойским из двух комбинатов, добывающих титановую руду, а россиянин Олег Дерипаска потерял права собственности на Запорожский алюминиевый комбинат. Параллельно стартовала борьба за контроль над государственными монополиями: Леонид Юрушев ввел в “Укрзализныцу” своего топ-менеджера.

Открытое противостояние Игоря Коломойского и Игоря Еремеева вокруг двух государственных нефтяных компаний, которое наблюдалось в конце марта — это только верхушка теневых процессов, развернувшихся вследствие перераспределения крупной собственности и контроля над ней. Уже в апреле все они выйдут в публичную плоскость вместе с объявлением первых результатов расследований Специальной комиссии Верховной рады по вопросам приватизации предприятий энергетики, ГМК и АПК, а также ожидаемым банкротством компании Рината Ахметова ДТЭК.

Эта борьба крупнейших украинских ФПГ крайне опасна для украинского государства — по сути Второй олигархической республики, основанной на зыбком внутриэлитном консенсусе по вопросу об отмене закона о ТЦ и ситуативном распределении правительственных должностей.

Сейчас существуют следующие слабые места олигархической республики:

1. Конкуренция между спонсорами политических партий за перераспределение активов и финансовых потоков дестабилизирует парламентскую коалицию и тормозит принятие в Верховной раде реформаторских законов, как в случае с голосованием с пятой попытки по закону об акционерных обществах.

2. В противостояние между ФПГ втягивается ближайшее окружение первых лиц государства (Игорь Кононенко, Андрей Иванчук, Николай Мартыненко, Леонид Юрушев). Политико-экономическая клиентела, которая образуется между крупными бизнесменами и теми, кто влияет на принятие государственных решений, бросает тень на президента и премьера и дискредитирует их в глазах западных партнеров.

3. Отмена закона о ТЦ и продолжение практики изъятия финансовых потоков и доходов государственных предприятий в пользу отдельных ФПГ увеличивает дефицит государственного бюджета и заставляет правительство искать дополнительные источники его покрытия в виде кредитов МВФ и денежной эмиссии НБУ.

Последнее обстоятельство прекрасно осознают западные партнеры Украины, которые давят на президента с требованием ликвидировать коррупционные и лоббистские схемы в украинской экономике. Известно, что 2 марта 2015 года Петр Порошенко провел уже не первое собрание с крупнейшими бизнесменами, на котором в очередной раз требовал отказаться от серых схем минимизации налогов, вывода в офшоры валютной выручки экспортеров и прибыли государственных предприятий, находящихся под их контролем. Недавний конфликт вокруг “Укрнафты” и “Укртранснафты” доказал неэффективность такого пути решения проблемы.

Также не подействовали на владельцев украинских ФПГ и неоднократные контакты с западными дипломатами. Надеясь защитить таким образом свои активы, в прошлом году Ринат Ахметов в самом начале подыграл сепаратистскому путчу на Донбассе — несмотря на беспрецедентную отмену накануне американскими властями антидемпинговых квот для украинского сталепроката. И даже Игорь Коломойский, который занимает, казалось бы, государственную позицию и поддерживает контакты с представителями Госдепа, не избежал соблазна сыграть не по правилам в попытке сохранить контроль над нефтяными компаниями.

Поэтому на данном этапе неформальные способы воздействия извне и изнутри Украины на представителей ФПГ можно считать недостаточно эффективными. Опыт демократического транзита в Восточной Европе и Азии в XX веке, а также демократических революций в Европе XVI-XIX веков свидетельствует, что успешные политические трансформации непременно сопровождаются заключением нового “пакта элит”. В данном случае речь идет о наборе новых правил игры, одинаковых для всех политических и экономических игроков, несмотря на их близость к окружению первых лиц страны.

В украинских реалиях новые правила игры предусматривают, прежде всего, гарантии неприкосновенности прав собственности и принцип решения всех имущественных споров только в судах. Бесконечный просмотр итогов приватизации должен, наконец, когда-нибудь прекратиться, иначе “война всех против всех” будет длиться вечно и будет лихорадить украинское государство.

В качестве неотложных мер по снижению влияния ФПГ на государственный аппарат также предлагается:

1. Демонополизация ключевых отраслей экономики за счет усиления деятельности Антимонопольного комитета и принятия специальных законов о конкуренции в сфере электроэнергетики, нефте- и газодобычи и нефтепереработки, в которых безраздельно властвуют сейчас Ринат Ахметов, Игорь Еремеев и Игорь Коломойский. За основу можно взять южнокорейский опыт разукрупнения чеболов (семейных бизнес-конгломератов, близких аналогов украинских ФПГ) в 2000-х годах. Речь идет о законодательном ограничении перечня отраслей, в которых может одновременно оперировать один и тот же холдинг (не более двух или трех), а также другие ограничения, в частности по инвестированию и корпоративному поглощению.

2. Отмена поправок в закон о ТЦ, которая будет способствовать стабилизации государственных финансов и выравниванию валютного курса гривны.

3. Ограничение влияния ФПГ на формирование политической системы и механизм принятия государственных решений, которое включает в себя: а) принятие закона о государственном финансировании политических партий (его объемы и формы все еще являются предметом дискуссий, но необходимость введения вместе с усилением финансовой дисциплины партийных фондов не ставится под сомнение большинством опрошенных недавно украинских экспертов); б) принятие законов об обязательном раскрытии конечных владельцев СМИ и о запрете коммерческой политической рекламы; в) принятие закона о лоббизме.

Описанные изменения должны быть реализованы до следующего избирательного цикла 2018-2019 годов, чтобы дать возможность осуществить ротацию политической элиты и заменить старых коррумпированных депутатов и госслужащих, связанных с ФПГ патрон- клиентскими отношениями, на представителей гражданского общества и молодых парламентариев, которые в небольшом количестве прошли в Верховную раду в 2014 году.

Описанные шаги требуют поддержки со стороны западных партнеров. Речь идет не только о поддержке институтов гражданского общества, общественных организаций, независимых СМИ и предоставлении кредитов украинскому правительству, но также и о:

1. Целевой методической, кадровой и технической поддержке государственных институтов, особенно МВД и ВСУ.

2. Приходе на украинский рынок крупных зарубежных инвесторов, которые потеснят отечественные ФПГ. В этом отношении перспективной выглядит сфера АПК, в которой уже действуют такие ТНК как американская Cargill и немецкая HAKA.

3. Содействии рассмотрению крупных имущественных споров между украинскими ФПГ в британских и американских судах.

Однако решить проблему разделения власти и бизнеса вместо самой украинской власти не сможет никто, если на это не будет коллективной политической воли президента, премьера и парламентской коалиции. В этом отношении логика “иностранные кредиты в обмен на “украинские реформы” является эффективной. Остается лишь вопрос о поддержании политической и социально-экономической стабильности в течение наиболее острого периода реформирования, в который сейчас вступает Украина.

В поисках главного борца с коррупцией

Увеличение числа институциональных звеньев в цепи борьбы с коррупцией не повлияло на ее качество. Новые органы, такие как Национальное антикоррупционное бюро (НАБ) и Национальное агентство по предупреждению коррупции, находятся лишь на начальном этапе создания (выбор руководителя и процедуры отбора руководителя соответственно), а потому первые конкретные результаты их работы можно будет оценивать только в конце года.

Между тем, Генпрокуратура, МВД и СБУ, которые традиционно занимались этими вопросами в Украине, не могут четко распределить полномочия и координировать собственные усилия. Это, в конце концов, приводит к тому, что коррупционные схемы, независимо от того, связаны они с нынешней властью или с прошлой, должным образом не расследуются и не передаются в суд. Однако даже при условии надлежащего и полного расследования справедливое наказание виновных остается под вопросом в связи с отсутствием изменений в судебной власти.

Назначение председателя НАБ задерживается в связи с желанием власти пролонгировать конкурс и получить более лояльных кандидатов на такую важную должность. Ожидалось, что 24 марта 2015 года станут известны результаты специальной проверки четырех кандидатов на пост главы НАБ, отобранных конкурсной комиссией. Поскольку эта проверка является формальной процедурой, предполагалось, что конкурсной комиссии хватило бы несколько дней для избрания двух-трех кандидатов, которые будут направлены на рассмотрение президенту. Глава государства будет иметь 10 дней для того, чтобы изучить их досье и при необходимости провести собеседования, а потому президентский указ о назначении председателя НАБ следовало ожидать не позднее 7-10 апреля 2015 года. Однако результаты специальной проверки неизвестны до сих пор.

В то же время один из кандидатов на пост главы НАБ Виктор Чумак заявил, что назначение руководителя не означает начало полноценной работы органа. Нужно будет выбрать сотрудников Бюро, разработать конкретные процедуры их работы, научить работать в соответствии с этими процедурами, сформировать территориальные подразделения Бюро. Таким образом, по мнению Виктора Чумака, первые дела НАБ следует ожидать не ранее, чем через девять-десять месяцев работы органа.

Недавно решением Кабмина было создано Национальное агентство по предупреждению коррупции, а также была определена процедура отбора его руководителя. Как и в случае с НАБ, отбор претендентов на пост главы агентства будет осуществлять конкурсная комиссия, в состав которой войдут представители Верховной рады, Администрации президента, Кабмина, Национального агентства по вопросам государственной службы и четырех общественных организаций, работающих в сфере борьбы с коррупцией.

Аналогичный путь — от процедуры формирования конкурсной комиссии к обучению соответствующих кадров нового агентства — нужно пройти и для начала работы Специализированной антикоррупционной прокуратуры.

Система государственных институтов, которые будут заниматься борьбой с коррупцией — очень запутанная. Кроме НАБ, Национального агентства по предотвращению коррупции, Специализированной антикоррупционной прокуратуры, планируется создать Государственное бюро расследований (ГБР). Соответствующий законопроект № 3042 был зарегистрирован еще 12 февраля 2015 года.

ГБР будет заниматься предотвращением и расследованием организованной преступной деятельности, террористических и других особо тяжких преступлений, случаев пыток представителями правоохранительных органов, военных преступлений и случаев коррупции, совершенных работниками НАБ и прокурорами Специализированной антикоррупционной прокуратуры. При этом руководителей ГБР назначает Кабмин по представлению премьер-министра, который делает его на основе работы конкурсной комиссии, состоящей из трех представителей от Верховной рады, Администрации президента и Кабмина (всего девять членов).

ГБР, директора которого назначает Кабмин, будет расследовать коррупционные преступления, совершенные работниками НАБ, председателя которого назначает президент. Это закладывает основу для институционального противостояния между президентской администрацией и правительством и свидетельствует о недоверии власти к сотрудникам новых институтов, которые они же и создали. Эксперты, отстаивающие необходимость создания ГБР, утверждают, что “должна существовать “цепь контроля”: коррупционные преступления следователей НАБ будут расследовать следователи ГБР, коррупционные преступления последних будут расследовать следователи СБУ; в свою очередь коррупционными преступлениями последних будут заниматься следователи полиции”.

В то же время такая сложная цепочка не обеспечивает независимый контроль за всей системой: все равно ГБР и полиция будут оставаться в орбите влияния Кабмина, а руководители НАБ и СБУ назначаются президентом.

Необходимость создания ГБР объясняется тем, что НАБ будет заниматься коррупцией среди высших должностных лиц, в то время как ГБР — коррупцией более низкого уровня, замещая ликвидированные управления по борьбе с организованной преступностью.

С другой стороны, расследуя преступления, связанные с терроризмом, ГБР будет заниматься деятельностью, которая традиционно считалась вотчиной СБУ. Недавно председатель СБУ Валентин Наливайченко предложил лишить СБУ функции следствия и борьбы с коррупцией. По его мнению, СБУ должна заниматься исключительно контрразведкой и борьбой с терроризмом.

Путаница с новыми правоохранительными органами еще более обостряется недавними заявлениями Арсения Яценюка о том, что “МВД должно стать двигателем борьбы с коррупцией”.

Между тем, за последний год ни СБУ, ни МВД, ни прокуратура не продемонстрировали реальной борьбы с коррупцией. Общественности не представили расследований коррупционных схем предыдущей власти, хотя им было посвящено не одно журналистское расследование в 2010-2014 годах. Бывший председатель Государственной финансовой инспекции Николай Гордиенко недавно заявил о коррупционных злоупотреблениях уже нынешней власти на сумму 7,58 млрд грн. Генпрокуратура обещала провести соответствующие расследования в течение следующего месяца.

В то же время большинство украинцев ожидают реальной борьбы с коррупцией, а не правительственных деклараций и показательных задержаний, одним из которых стал недавний арест руководства Государственной службы по чрезвычайным ситуациям прямо на заседании Кабмина. Согласно результатам социологического исследования, проведенного в рамках проекта “Национальный диалог”, 57,2% респондентов считают, что именно антикоррупционная реформа требует первоочередной реализации в Украине.

Антон КРУТЬ, эксперт Международного центра перспективных исследований