“Хватит переставлять наперстки…”, — Агия Загребельская, государственный уполномоченный Антимонопольного комитета Украины, о лицензировании лотереи

Собрали кредитных денег, потратили их и снова странствуют с торбой по людям. Поскольку знают, что отдавать придется не им. Зато не очень у них получается создавать должные условия для отечественного бизнеса, чтобы он наполнил казну до краев. Подтверждает это каша, которая заварилась на совещании в Кабмине 16 февраля под председательством первого вице-премьер-министра Степана Кубива, когда обсуждался вопрос о принятии проекта лицензионных условий для лотерейных операторов.

Следует сказать, что с 2013 г. этот вопрос был критически актуальным, и никто не мешал специалистам Минфина создать такие лицензионные условия (ЛУ), которые бы, например, запретили конечным владельцам лотерейных операторов прятаться за вывесками офшоров. Чтобы все, что происходит на лотерейном рынке, было если и не идеально прозрачным, то хотя бы не таким откровенно грязным. Но из-за бездеятельности чиновников более четырех лет операторы лотерей должны были работать по лицензиям с просроченным сроком. И достаточно было только Минфину записать в госбюджете 2 млрд грн доходов от лотерейной деятельности (теперь уже понятно — это был не рискованный шаг, а шахматный ход со стороны министерства), как минфиновские ЛУ стали проталкивать на наивысшем уровне, не обращая никакого внимания на вал аргументированной критики в их адрес. Дошло до того, что государственного уполномоченного АМКУ, который отважился озвучить на совещании результаты антимонопольного исследования, председательствующий выставил за двери.

Но лотерея же — это, наверное, одно из ста узловых направлений экономики (причем точно не самый мощный), которые ожидают к себе внимания со стороны чиновников. При должной работе государственной машины эти развязанные экономические узлы могли бы дать казне все, что ей нужно. Вместо этого чиновники ломают через колено все, что мешает получить мизерные (и как для государства, и как для рынка лотереи) 2 млрд грн, ведь надо же выполнять госбюджет и показать какие-то достижения кредиторам. Им не важно, что это приведет к позорной монополии на лотерейном рынке, и государство потеряет значительно больше, чем получит. Почему это действительно так, своими соображениями с ZN.UA поделилась Агия Загребельская, чья задача, как государственного уполномоченного АМКУ, — защищать конкуренцию.

—После вашего “минидоклада” на заседании Кабинета министров от 16 февраля вас обвинили не только в блокировании лицензионных условий Минфина, но и едва ли не в сотрудничестве с ФСБ и еще во многом… Как было на самом деле?

—Первый из основных аргументов авторов проекта ЛУ Минфина — это 2 млрд грн от лотереи, которые уже заложены в госбюджет. Второй заключается в том, что таким образом будет легализована деятельность лотерейных операторов. Когда мне дали слово, я начала разбивать первый аргумент Минфина, ссылаясь на то, что 2 млрд грн — это, как минимум, расчет на двух операторов, однако же два оператора у нас не получается (банки нельзя рассматривать претендентами на лотерейную деятельность, а два из трех лотерейных операторов находятся под санкциями. — С.С.). Таким образом, расчет неправильный. Что касается легализации лотерейного бизнеса, то мы прекрасно понимаем, что у лотерейных операторов лицензии действующие и законные. На их основании они могут продолжать свою деятельность (это позволяет им делать закон. — С.С.).

— То есть легализировать нечего?

—Даже у Ощадбанка есть лицензия, и он может хоть сегодня работать на рынке. Проблема заключается в том, что мы называем лотереями. Чтобы легализировать то, что происходит на рынке, нужно лотерею назвать лотереей, а то, что происходит в игорных заведениях, назвать азартными играми и соответственно их регулировать. Если же государство отказывается от регулирования рынка, а просто его запрещает, — уничтожить спрос оно все равно не сможет, и уголовные элементы берут контроль над рынком. Эта история повторяется во всем мире. Именно это происходит и у нас.

У нас мгновенные лотереи пребывают в зоне риска, ведь под видом их работают не только лотерейные, но и игровые автоматы. К тому же у нас их не обязаны проводить с использованием единой электронной системы ставок и могут практиковать с использованием регистратора расчетных операций (РРО). А если бы государство было подключено в режиме онлайн к оператору лотерей, как это заложено в идеологии единой системы, то оно бы видело, сколько аппаратов работает, и каких, и как они работают. Кроме того, согласно законодательству, оператор лотерей не отвечает за деятельность распространителей. А все залы, которые мы видим, принадлежат распространителям, и обычно дойти от распространителя (не говоря уже о владельцах недвижимости, которую они используют) до оператора очень трудно. Построить правовую связь во всем этом государству непросто. По сути, начиная с 2009 г., рынок системно загонялся в тень. Например, в 2012 г. лотерейный билет изъяли из перечня бланков строгой отчетности.

— Но это же сделали не операторы.

— Это реализовали постановлением Кабмина. И так шаг за шагом мы сегодня пришли к точке, где понимаем, что так дальше быть не может. Что не могут лотерейные заведения размещаться рядом друг с другом, что они не могут быть рядом с ломбардами, возле детсадов или школ. А что написал Минфин в проекте ЛУ? Что лотерейные заведения не могут быть размещены в помещениях учебных учреждений и административных зданий.

Если же говорить об объеме рынка, то (согласно информации с рынка и от активистов) зал, меньше среднего по количеству аппаратов, приносит за месяц 200 тыс. грн чистого дохода. У нас, только по закону, у каждого оператора должны быть, по меньшей мере, 5 тыс. точек распространения. Поскольку Минфин рассчитывает на двух операторов, получается 10 тыс. точек, и у нас вырисовываются 2 млрд грн в месяц. Но есть же и большие лотерейные залы, кроме того, никто точно не знает, сколько на самом деле залов работает.

По результатам анализа проекта ЛУ, у нас с высокой вероятностью остается (если вдруг государственный банк решит не заниматься лотереей) один-единственный оператор, который будет заниматься всем рынком, т.е. лотереями и тем, что мы называем лотереями. В связи с чем у меня на этом совещании был к Минфину основной вопрос — зачем мы это делаем? Какую пользу будут иметь государство и граждане? Мы заменим старые лицензии новыми. При этом у нас не изменится территориальное размещение, мы не отделили лотереи от азартных игр. Для мгновенных лотерей у нас не вводится единая электронная система принятия ставок. К тому же у нас остается один-единственный участник рынка, да еще и со всеми условиями, созданными нормативно правовой базой, для ведения теневой деятельности.

— Именно после этого вам сказали на совещании, что дальше неинтересно?

—Я даже не успела до этого дойти. Что меня более всего удивляет? То, что министр финансов и его заместитель говорят, что банки могут заниматься лотерейной деятельностью. Это для них нормально, хотя, согласно позиции Нацбанка, такая деятельность нехарактерна для банковских учреждений. Более того, НБУ будет инициировать изменения в закон о банках и банковской деятельности с изъятием нормы о лотерейной деятельности банков. Причем эта позиция подкреплена позицией экспертов мирового банка. АМКУ также искал примеры совмещения банковско-лотерейной деятельности в мире. Нашли единственную страну — Зимбабве. Там государственный банк действительно занимается лотереей. В общем, лотерея и любые азартные игры — очень рискованный вид деятельности, и его опасно объединять с банковской. Поэтому я сказала на совещании: “У “Ощадбанка” уже сегодня есть лицензия, и он может бесплатно заниматься этим видом деятельности. Зарабатывать и платить налоги. Почему он, если будут приняты лицензионные условия, пойдет и за 800 млн грн приобретет новую лицензию, ведь банк не пользовался той, что у него была до сих пор?” Ну где логика?

В связи с этим Минфин вспоминал и “Приватбанк”. Но хочу заметить, что есть государственные банки, а есть банки с государственной долей. Кажется, формализм, однако на самом деле это два разных вида банков. В законе прописаны именно государственные банки. Кроме “Ощадбанка”, есть еще государственный “Укрэксимбанк”, но он не построил территориальную сеть даже для своей основной деятельности. Так построит ли ее для лотерейной? Он написал нам в ответе по требованию, что не рассматривает этот вид деятельности. Я уверена: пока мы не наведем порядок на рынке, прозрачный, легальный бизнес там не сможет работать  —  его сразу поглотит теневой.

— Насколько мне известно, в мае-июне 2017 г., когда проект ЛУ Минфина проходил процедуру согласования, свое несогласие или серьезные замечания к нему высказывали не только АМКУ, но и Минэкономразвития (возглавляемое Степаном Кубивым), Госказначейство и Государственная регуляторная служба. Почему за это время так резко изменились настроения, ведь текст документа, несмотря на кучу критики, не меняли?

— Когда все перечисленные выше вами государственные органы высказали свои замечания к проекту ЛУ, соответственно проект следовало доработать и, по регламенту, снова вернуть всем этим органам на новое согласование. Снова в АМКУ он не поступал. Слгласно информации, которую я услышала на совещании, в Государственную регуляторную службу этот проект также не возвращался. Думаю, что и другим органам его не рассылали, иначе разослали бы всем. О каком проекте мы говорили на совещании, вообще трудно понять. Думаю, это был тот же документ, к которому подавались замечания, в том числе от Минэкономразвития. Не хочу высказывать свое предположение, почему именно изменились настроения, но они точно изменились. Так, в самом начале совещания Степан Иванович сказал, что лицензионные условия нужно принимать, а некоторые руководители отдельных органов исполнительной власти, всячески блокирующие этот процесс, будут наказаны: уточнил, что обратится к НАБУ, чтобы там разобрались с нелегальным лоббизмом. Заметил также, что сделает все, чтобы этот проект попал на правительственный комитет и потом, — в правительство.

— Кто-то еще высказал свои замечания на совещании в КМУ?

—Глава Государственной регуляторной службы Ксения Ляпина, со своей стороны, раскритиковала проект. Ее первое замечание заключалось в том, что фактически, по результатам принятия лицензионных условий в такой редакции, у нас на рынке остается лишь один оператор. Второе замечание — проект предполагает применение РРО для мгновенных лотерей, которые не являются должным средством контроля над оператором, соответственно под вопросом — правильность начисления и уплаты налогов.

— Может ли Кабмин принять лицензионные условия, игнорируя замечания АМКУ и Государственной регуляторной службы, прозвучавшие на правительственном заседании 16 февраля?

— Если АМКУ говорит, что есть дискриминационные критерии, которые отдают предпочтение отдельными субъектам; утверждает, что на рынке может остаться один участник; что есть теневая часть рынка, которая не позволит легальному оператору (если тот вдруг появится) работать, Кабмин, конечно, не должен такое принимать. Однако после этого совещания меня уже ничто не удивит.

— Кто мог изменить риторику высокопоставленных государственных чиновников, а к тому же еще и поснимать размещенные в Интернет-СМИ новости по поводу инцидента на совещании в Кабмине?

—Тот, кто получит профит от принятия лицензионных условий в такой редакции.

— То есть единственная компания, которая остается на рынке?

—Да.

— И что, у этой компании есть такие серьезные возможности? Тогда она какая-то необыкновенная. Она может давить на правительство?

—Во-первых, это большие деньги. Во-вторых, вы же знаете, очень много слухов в СМИ по поводу того, кто является фактическим бенефициаром этой компании. Я не могу это утверждать — нет никаких документов.

— Вы имеете в виду г-на Третьякова?

—Да. Такая информация в СМИ распространяется, и представители общественности, которые приходят к нам, в том числе называют эту фамилию. Но документов нет.

— А относительно снятия новостей с сайтов?

—Для меня вообще было странным, как это произошло. Поскольку это началось сразу после совещания у Степана Ивановича, то, конечно, снимать эти новости было выгодно либо тем, кто получит профит от принятия лицензионных условий, либо тем, кому угрожают репутационные риски от этих новостей, либо и первым, и вторым вместе. Понимаете, когда нет аргументов, то начинают твориться такие вещи. Если бы было чем аргументировать, что позиция АМКУ неправильная; что Госбанк пойдет работать на лотерейный рынок и будет покупать лицензию; что у нас будет не один оператор, а три; что операторы будут заниматься только лотереями и не будут заниматься тем, что творится сейчас на улицах; что ломбарды исчезнут возле лотерейных залов, то эту аргументацию озвучили бы. Аргументов нет, поэтому остается единственное — дискредитировать спикера, который публично выступает против. Чтобы люди не слышали этих цифр и недостатков, на которые обращает внимание спикер, не поняли логику, на которую он опирается.

— Кстати, в четверг в АМКУ назначена процедура одобрения вашего исследования рынка лотереи. Все осталось в силе?

—Я очень надеюсь, что у нас будет кворум. Верю в своих коллег, верю, что рассмотрим этот вопрос на заседании комитета и проголосуем его. Думаю, что это произойдет. В прошлый раз, вы знаете, кворума собрать не смогли. Наша позиция после исследования — не нужно менять старые лицензии на новые. Нужно четко определить, что такое лотерея, как она выглядит, как она должна проводиться, и изменить законодательство для цивилизованного регулирования.

— Что будет дальше?

—Я, правда, не знаю. Принимая во внимание то, как прошло совещание в правительстве... Не хочу навесить себе какую-то медаль, но осознаю опасность, которая мне угрожает, поскольку я не побоялась выйти и защитить свою точку зрения. Не побоялась, с точки зрения потерять кресло, здоровье, свободу или еще что-то, ведь неизвестно, какими последствиями это может обернуться в будущем. Я пошла на это, поскольку не уверена, будет ли возможность что-то изменить на этом рынке через год. Если сегодня совместно с гражданским обществом, с помощью СМИ мы все же сможем убедить власть, что не нужно больше переставлять наперстки, пытаясь достичь какой-то цели, то от этого выигрывают все. Даже тот один оператор, о котором речь.

— Как думаете, что имел в виду Степан Кубив, когда говорил о своей осведомленности о том, что происходит на рынке? Не означает ли это, что он сознательно помогает закрепить монополию на рынке?

—Трудно сказать. Поскольку на заседании он говорил о двух операторах, о государственных банках. Он использовал аргументы Минфина. Однако, как мне кажется, все же есть осознание того, что по результату останется один оператор. Ведь нынешняя ситуация на рынке и доводы АМКУ очевидны.

— Кому на самом деле выгодны лицензионные условия в неизменной редакции?

—Тем, кто может получить лицензию на их основании.

— Что получит от этого государство?

—Только плату за лицензию. Вы же видите, сколько налогов платят лотерейные операторы. А их сегодня фактически работает три. В 2015 г. по сравнению с 2013-м налогов уплатили на 90% меньше. Если в 2008 г. процент поступлений в бюджет от проведения лотереи относительно общего объема принятых ставок составлял 11,7%, то в 2014-м — 2,6%. Это процент налогов к тем ставкам, которые операторы показали государству.

— При том что налоговая нагрузка на лотерею не так давно возросла?..

— Потому что значительно возрос объем принятых ставок из-за увеличения количества залов.

— То есть сказывается массовое бесконтрольное распространение лотерейных залов по соседству с пивными и ломбардами, фактически идет паразитирование на слабостях простых людей. Кто и как будет контролировать накал игорных страстей, которые даже лотерейным игрокам угрожают лудоманией?

—У нас вообще вопрос защиты человека не стоит. И в проекте ЛУ об этом речь не идет, хотя он может это урегулировать. Вообще, следует понимать, что государство должно получать от игры средства не потому, что для него это вид заработка. Спрос будет в любом случае. И из тех средств, которые государство получит от лотерейных операторов или операторов азартных игр, оно должно лечить больных лудоманией, возмещать негативы азарта, финансировать социальные проекты, которые сбалансируют ту часть общества, которая осуждает эту деятельность вместе с теми людьми, которые играют.

— Тогда стоит вопрос, как защитить простых людей, у которых могут отобрать не только последние деньги, но и психическое здоровье. Тем более в условиях ожидаемой монополии.

—Никак. У АМКУ нет инструментов. Они есть у правоохранительных органов, но без нормативного механизма регулирования они мало что смогут изменить. Нужно регулирование. Без него население никоим образом защитить нельзя. Государство должно взять этот рынок полностью под свой контроль. Это должны быть серьезные барьеры к доступу потребителей на рынок. Особенно это касается азартных игр. Функция государства — максимально минимизировать негативный эффект рынка и создать соответствующее регулирование. Для этого нужна сертификация лотерейного оборудования и программного обеспечения. Мы с этими проблемами еще не справились, хотя в цивилизованном мире актуально регулирование игорной деятельности в Интернете.

— Если исходить из того, что нашим членам правительства заслепили глаза 2 млрд грн в госбюджете, и они, не меняя минфиновского проекта ЛУ, примут его, к чему это приведет?

—Из позитива — получение государством средств за лицензию. Все. На этом позитив заканчивается. Люди получат единственного оператора с большим количеством лотерейных залов, такие же бесконтрольные игры в залах близ учебных заведений и ломбардов. Объем налогов не увеличится, поскольку система контроля не меняется. Защита граждан не появится, потому что и в этой сфере система контроля не построена. Хуже всего, что такое развитие закрывает возможность выйти на рынок любому другому оператору. Даже иностранному, который десятки лет занимается лотереями, умеет это делать и ценит свою репутацию. Эти лицензионные условия не позволяют это сделать.

Самое первое требование к лотерейным операторам в каждой развитой стране — прозрачная структура собственности. Потому что каждое государство хочет видеть лицо, которое является конечным владельцем и собирает средства. Оно хочет иметь юридические инструменты для работы с ним. А если конечный владелец зарегистрирован в офшорной зоне, то есть ограничения юридических инструментов и в контроле потока средств, и во взыскании убытков в случае возникновения проблем и т.п. Поэтому есть государства, которые вообще настаивают на том, что заниматься этим могут лишь их резиденты. Есть государства, которые допускают иностранные компании, но зарегистрированные не в офшорной зоне и с определенной долей этого государства (и/или ее граждан) в бизнесе такого оператора. Даже Еврокомиссия как конкурентное ведомство в Европе позволяет закрывать этот рынок для иностранцев, поскольку государство отвечает за все, что происходит на этом рынке и должно иметь полномочия регулировать этот рынок так, как считает нужным, чтобы как можно лучше защитить гражданина. Ведь это самый главный вопрос. И все средства, которые собираются, тратятся именно на защиту граждан.

— Сейчас распространяется информация, что вас активировал Сергей Пашинский, а Виталий Хомутинник пообещал ему долю в бизнесе МСЛ. Можете ответить, о чем идет речь?

—Конечно, отвечу. У меня нет вопросов, которых я боюсь. С С.Пашинским я действительно знакома. Мы познакомились на Майдане, когда побили Таню Чорновол, а я была ее адвокатом. Но С.Пашинский и МСЛ, С.Пашинский и В.Хомутинник — мне об этом ничего не известно. Я говорю это абсолютно откровенно. Ничего об этом не знаю. Более того, я даже не знаю, откуда эти слухи распространяются. Я их тоже уже слышала. Лотерея в моем направлении деятельности — с 2015 г. ЛУ я не согласовала в мае 2017 г. Потом началось исследование. Почему эти слухи появились именно теперь, не знаю, но точно они не имеют под собой никакой основы. Я могу пересчитать многих людей, с которыми познакомилась на Майдане, предоставляя юридическую помощь, об этом свидетельствуют комментарии в поддержку моих постов в Фейсбуке по поводу ситуации в лотерее.

Сергей СЛЕДЗЬ