Глава бюджетного комитета парламента: “Мы обратились к международным институциям, чтобы они помогли создать Бюджетный офис при бюджетном комитете”

— Как вы оцениваете бюджетное планирование в последние годы?

— Мы можем делать такую оценку только по количеству изменений бюджетного плана в течение года. Чем меньше перераспределений по сравнению с предыдущим периодом, тем о более эффективном планировании мы можем говорить. Судите сами: в 2019 году комитет рассмотрел 89 перераспределений, в 2020 — 115. В этом году — уже 54, при том, что большая часть нагрузки приходится на вторую половину года.

Конечно, в практике Бундестага тоже есть перераспределения, в этом мы не уникальны, но их существенно меньше. Нам нужно стремиться к такому планированию, чтобы количество перераспределений с каждым годом уменьшалось. На мой взгляд, сейчас их слишком много. Соответственно — большая нагрузка на бюджетный комитет.

— А вы их все согласовываете?

— Да. Всего в бюджетном комитете 34 народных депутата, представляющие все фракции парламента. Это такой себе мини-парламент. Для формирования кворума необходимо 18 депутатов. Все принятия решений идут простым большинством, каждое — по полной процедуре. Сначала вопрос рассматривается на профильном подкомитете, дальше повторно — уже на самом комитете, где идет представление, выступление Министра финансов, представителей Счетной палаты. Обязательно — вопросы от депутатов, ответы-объяснения и потом — принятие решений путем голосования. Были моменты, когда народные депутаты находили ошибки, несоответствие поданной инициативы Бюджетному кодексу. Также оспаривались и сами перераспределения по их смыслу и актуальности на данное время. Когда в государстве есть проблема платежей социальной сферы, когда уже есть постановление Кабмина об остановке финансирования расходов развития и финансировании только защищенных статей, в этот момент комитет не имеет права согласовывать, например, закупку техники и кораблей, неактуальные на этот момент.

— Такие случаи были?

— Были. Жаркие дискуссии были, попытки убедить со стороны Кабмина, всевозможные доводы… Внесение изменений в закон о Государственном бюджете, согласно Бюджетному кодексу, должно было происходить в зале Верховной Рады. Но наши предшественники, понимая, что этих распределений очень много, а решение вопросов, поставленных Кабмином, часто актуально на сегодня, приняли решение внести изменения в Бюджетный кодекс. Они перенесли голосование по изменениям в бюджет, где расходы меняются в рамках одного распорядителя, в бюджетный комитет.

Все считают, что в бюджетном комитете в какой-то комнате лежат деньги, а мы их делим. На самом деле первоочередное право распоряжаться деньгами у Кабинета министров, а мы всего лишь прописываем правила. Основной инструмент, по которому мы вымеряем чужие или свои действия — Бюджетный кодекс. Он позволяет ответить на вопрос, соответствует ли что-то юридическим нормам. И только потом может идти речь о собственном восприятии депутатами нужности, эффективности и даже целесообразности существования вопроса, о котором говорится. Нередки были случаи, когда планировались заведомо невыполнимые программы, а потом средства перераспределялись в конце года на совершенно другие нужды. Депутаты должны это выявлять.

— По угольным программам практически всегда такое происходит — расходы на развитие списываются на зарплаты.

— К сожалению, да. Чтобы повысить качество планирования по этой отрасли и в целом, нам нужен аналитический инструмент, которого у нас сейчас нет.

По Бюджетному кодексу мы получаем много исходящих данных от различных распорядителей, плюс выписки по казначейскому счету. Это большой объем информации, которую нужно сравнить, проанализировать. Мы обратились к международным институциям, чтобы они помогли создать Бюджетный офис при бюджетном комитете.

В Украине подобная структура была создана на грантовые деньги и существовала как общественный пример, как центр, где происходил анализ бюджета. Бюджетный комитет имел возможность пользоваться их аналитикой, но этот офис не существовал в рамках Бюджетного кодекса.

У Бюджетного офиса, который мы хотим создать, две задачи. Первая — анализ выполнения бюджета на точку времени: как финансируются программы; как они выполняются; как выполняются доходы, как выполняются планы по приватизации. В разрезе времени важно получать полную, четкую, точную информацию на каком этапе находится выполнение бюджета. Для этого данные, которые мы получаем из казначейства, нужно сохранить в одной базе и иметь возможность программно их анализировать. Это нам поможет в выполнении контрольной функции парламента: когда по пятницам правительство приходит с отчетом, у депутатов всегда будут максимально точные данные о текущих проблемах. А в обсуждении работы правительства появится меньше политической подоплеки.

Вторая функция Бюджетного офиса — анализ законодательных инициатив. Бюджетный комитет каждый раз рассматривает практически все законы с точки зрения их влияния на бюджет. Сегодня по 23 статье мы даем только вывод: влияет законопроект на бюджет или нет. А с появлением Бюджетного офиса появится возможность с более широкими выкладками анализировать последствия принятия того или иного законопроекта.

— Минфин запустил e-data. Зачем вам нужен свой инструмент?

— Все познается в сравнении. Мы увидим сформированные отчеты Бюджетного офиса, увидим видение Минфина, в результате у нас будет разноплановая информация для принятия решения.

Бюджетный офис нам нужен, в основном, для того, чтобы полностью выполнить функцию контроля над работой Кабмина, не используя внутренний документ, который сам Кабинет министров и формирует. Потому что в этом я вижу явный конфликт интересов.

Я хочу дать Верховной Раде, которая нанимает Кабинет министров, возможность оценивать его работу в цифрах без каких-то политических подоплек. В чем сейчас заключается парламентский контроль? В оценке. А на чем строится оценка? На выступлениях в Раде, больше напоминающих театрализованное шоу.

Государство — сложный организм, нуждающийся сегодня в более глубоких исследованиях влияния тех или иных законодательных инициатив. Закон может оказать услугу одной отрасли и в то же время негативно сказаться на другой. В аппарате Верховной Рады есть главное научно-экспертное управление (ГНЭУ) — оно анализирует законопроекты с точки зрения Конституции. Его документы очень важны для понимания законности инициативы и того, смогут ли ее потом оспорить законодательно. А Бюджетный офис будет давать финансово-экономическую экспертизу.

Например, изменение ставки акциза на табачные изделия увеличит сборы налоговой, но, возможно, из-за высокой налоговой нагрузки будет сокращено производство и пострадают другие налоги — на прибыль, НДС. А сокращение производства может привести к сокращению рабочих мест. Прогнозные расчеты такого влияния, я уверен, помогут более взвешенно подойти к определению ставки.

— Но такая оценка будет до регистрации законопроекта или уже после?

— Она будет использоваться во время дискуссии. Нельзя депутатов ограничивать в законодательной инициативе. Любая инициатива по Бюджетному кодексу может быть рассмотрена в зале, если она этому кодексу соответствует. А вот принимать ее или нет — это решение будет принимать зал Верховной Рады путем голосования. Но для этого им нужна аналитика. Чтобы каждый четко осознавал всю ответственность за принятые решения.

— Вы же знаете, как много законопроектов предлагают, скажем, распределить несуществующие доходы.

— Я на популистские инициативы не обращаю внимания, их слишком много. Например, к бюджету будет около 3-4 тыс. правок, и многие из них будут космического характера.

— Но, может, есть смысл предложить предварительную оценку законодательной инициативы — именно тогда, когда документ регистрируется?

— Парламент сталкивается с поправочным спамом и начинает задумываться, каким же образом провести законопроект и не ограничить права депутата, с одной стороны, но и не допустить злоупотреблений — с другой. У некоторых товарищей подача поправок превращается в развлечение. В конечном итоге парламент, пытаясь преодолеть этот спам, становится менее эффективным органом. Нужно, возможно, менять регламент, но это вопрос к другому комитету — регламентному.

— Когда вы планируете запустить такой офис?

— В пятницу (17 сентября — ИФ) крупнейшие руководители Европейского инвестиционного банка приезжали к нам в комитет, чтобы согласовать дорожную карту их финансирования этой инициативы.

Мы себе спланировали, что этот проект, примерно, на два года. Сначала — методологическая часть. Есть график посещения бюджетных офисов в других странах, скажем, в странах Балтии, Австрии и так далее. Дальше — выбор модели с учетом украинских реалий и опыта внедрения Бюджетных офисов в других странах. Потом — выстраивание технического задания, когда нужно решить, что софт должен делать с данными.

Мне бы хотелось чего-то масштабного, когда есть некий искусственный интеллект в Бюджетном офисе, который на основе методологии может делать макропрогноз. Глубокая аналитика могла бы рассчитывать прогнозные показатели: что случится, если уменьшить или увеличить расходы по конкретной бюджетной программе.

— Вы говорите о том, что перераспределение происходит слишком часто. Так может, “в воспитательных целях” не утверждать перераспределение? Ведь при условии, что есть монобольшинство, правительство может злоупотреблять тем, что так или иначе пойдут на встречу и утвердят.

— Чем и это, и предыдущее правительство пользовалось, так тем, что при наличии монобольшинства в парламенте действительно есть гарантия, что перераспределение, как минимум, будет рассмотрено — раз, и что это будет рассмотрено быстро — два. У меня были случаи, когда решение правительства было в 13:30, а уже в 14:30 на комитете мы рассматривали его и голосовали. За это меня оппозиция критиковала, ведь каждая инициатива должна быть изучена, а на это нужно время. Кабмин злоупотреблял тем, что я могу провести заседание комитета. И они настолько привыкли к этому, что, когда говоришь “завтра”, отвечают: “Нет, нужно прямо сегодня”. Хотя само решение готовят неделями. И этого никто не видит.

Я много раз обращал внимание премьер-министра на этот момент, так как даже при быстром рассмотрении депутаты находили ошибки. Можно доработать документ без вынесения на рассмотрение, но для этого необходимо время на его изучение. Некоторые документы министерства готовят несвоевременно. Происходит ротация кадров, люди приходят неподготовленные: принесли какую-то бумагу и не понимают, что они должны говорить, не способны презентовать документ. И так неделя за неделей.

В итоге бюджетный комитет постоянно находится во временном стрессе. Днем — голосование в Верховной Раде, а с обеда до вечера согласовываем те изменения, на которые вышел Кабинет министров. Заседания длятся по 4-5 часов, количество вопросов доходит до 40. Слаженность и бесперебойность работы Бюджетного комитета — это обязательное условие существования Кабинета министров в сегодняшних реалиях.

— Конец года для бюджета всегда сложный, все пытаются в последний момент провести закупки. Национальный банк постоянно жалуется, что 100 млрд грн идет в последний день. Может, в Бюджетном кодексе можно заложить какую-то норму для того, чтобы расходование средств было более равномерное?

— В идеальной ситуации Украина “индексируется” на внешних рынках, нас готовы кредитовать большое количество инвесторов, так что остается только выбрать, кто это будет. Но, к сожалению, мы далеки от такой ситуации. Вместо этого постоянно бежим в программе МВФ, связанные обязательствами, которые сложно выполнить. А экономика не ждет. Минфин следит за внешним и внутренним рынком заимствований, но часто ему сложно прогнозировать. Так что остается один инструмент — отодвинуть платеж по каким-то капитальным тратам ближе к концу года.

Уже второй год подряд, приблизительно, к ноябрю денег на корсчету становится недостаточно для осуществления полноценного финансирования, поэтому правительство издает распоряжение проводить исключительно гарантированные платежи. При большом дефиците сложно балансировать бюджет, если вдруг вы по какой-то причине не смогли заимствовать. Появляется огромный кассовый разрыв. Поэтому МВФ рекомендует придерживаться той цифры, которую вы видите в планируемом бюджете на 2022 год (дефицит госбюджета на 2022 год правительство предлагает предусмотреть на уровне 3,5% ВВП - ИФ).

— В Минфине называют цифру 100 млрд грн — они заложены в расходы госбюджета на этот год, но сроки их расходования вышли. И это повторяется из года в год. Может быть, в Бюджетном кодексе предусмотреть, что при такой просрочке эти деньги уже не расходуются? И таким образом заложить дополнительные стимулы придерживаться бюджетной дисциплины.

— Невыполнение бюджета — это показатель некачественной работы Кабмина. Соответственно, премьер-министру нужно в таких случаях делать кадровые выводы и требовать от своей команды жестко идти по бюджету, а не подстраивать законодательство под Кабмин. Если люди не справляются со своей работой, возможно, проще нанять и обучить новых.

— В бюджетном процессе в этом году все даты будут соблюдены?

— Мы будем к этому стремиться. После подачи документа в парламент, он должен быть представлен в комитете. Затем представляется в парламенте, зал его принимает в том виде, в каком он есть. И начинается период подачи правок от депутатов и комитетов, а также обращений от министерств. Этот период длится до 1 октября. Бюджетный комитет открывает рабочую группу и проводит встречи с теми, кто наполняет бюджет (налоговая, таможня, Фонд госимущества, НБУ), а также с распорядителями. Мы выслушиваем их позиции, удовлетворил ли их запросы Минфин. Наша задача — собрать все, что соответствует здравому смыслу. С 1 октября правки перестают приниматься, и мы начинаем их рассматривать. В течение недели появляется единая таблица со всеми правками. После 15 октября мы должны подать решение комитет для голосования в зале в первом чтении, которое должно пройти до 20 октября. Обычно голосуют пакетом, но, если захотят идти по каждой правке, голосование может затянуться. Как правило, никто не хочет засиживаться, и рассматриваются не все правки, а только те, которые вызвали самые большие дискуссии.

Например, вот уже второй год депутаты “сбивают” правку, которая предлагает направлять средства с топливного акциза в Дорожный фонд. Топливный акциз сейчас идет в местные бюджеты, он должен расходоваться только на строительство и ремонт дорог, а по факту идет на другие нужды. А через Дорожный фонд деньги можно взять только на дорогу. Но мажоритарщиков много, они эту правку ломают.

— Как оцениваете законопроект о госбюджете на 2022 год?

— Чтобы сделать хоть какой-то вывод о том, что за этими цифрами стоит, нужен глубокий анализ. Для населения, конечно важно, “плюс” где-то 20 млрд грн или “минус”. Но для нас важнее, что за эти деньги предполагается получить. Потреблять или развиваться? Насколько бюджет сбалансирован, где есть точки роста, где есть возможность экономии? Разобраться в этом — наша задача. Например, Национальное агентство по вопросам государственной службы при планировании зарплатного фонда предусматривает много вакансий, которые никогда не заполняются на 100%. А это большой бюджет, включая зарплатный фонд, отпускные и так далее.

— Так никто же не скрывает, что эти деньги используются для зарплат работающих сотрудников.

— Да. Знаю, что глава агентства пытается провести закон, который ограничит такие виртуальные зарплатные средства. Но лучше дайте возможность повысить реальные зарплаты реальным сотрудникам. И мы увидим сразу же экономию.

В Украине многие критикуют “Большую стройку”. Но я, как бывший бизнесмен, понимаю, что в нашей ситуации есть смысл инвестировать туда, где отрасль готова к быстрой отдаче. Если есть компании с техникой и обученным персоналом, которые могут строить, тогда государству имеет смысл инвестировать в эту отрасль. К счастью, так сложилось, что дорожные компании были готовы к инвестированию и росту отрасли. Прошло два года — и мы видим результат. К сожалению, у нас есть много отраслей, куда нужно бы вкладывать средства: флот, авиапромышленность, построение системы обеспечения людей водой, открытое небо, туризм и так далее. Правительству было из чего выбирать, но остановились на дорожно-строительной отрасли и не прогадали. Если бы мы, например, взяли все эти деньги и вложили бы в верфь, то через два года все еще видели бы стройку, а эффекта для ВВП и рабочих мест не было бы.

— Господин Новинский с вами не согласился бы, они говорят, что у них все есть, дайте только деньги на корветы.

— Частный бизнес отстаивает свои интересы, и это нормально. Но глобально, в первую очередь, нужно направлять ресурсы в те отрасли, которые дают отдачу сегодня. У нас нет запасного ресурса (у Кабмина есть резервный фонд, но он тоже лимитирован), нет возможности свободно выйти на рынки заимствований. Этот период нам всем нужно прожить в режиме экономии, постепенно снижая уровень дефицита. Рынки открываются, Экспортно-импортный банк США готов напрямую выдать нам деньги, но с учетом нашей судебной системы и других нюансов, пока все проходит через гарантии. А на эти гарантии претендует огромное количество отраслей. Выбор осуществляется путем приоритета.

— Какая увязка проекта госбюджета с законопроектом №5600? В презентации Минфин указал цифры с учетом ресурсного законопроекта. Это ли не дележ шкуры неубитого медведя?

— Регламент запрещает предусматривать в законопроекте ресурс, который предусматривает другой, не подписанный президентом закон. Но, с точки зрения дальнейшего продвижения, без этого закона нельзя, слишком много мы потратили сил и времени на его создание. Сначала в нем было много отраслевых задач, сейчас их оставили минимум. Будут принимать. Единственный вопрос — как долго. Но то, что его проголосуют, я уверен.

— А какой ожидаемый от этого законопроекта ресурс? Сначала были планы привлечь 60 млрд грн, потом — 50 млрд грн, теперь речь идет о 30 млрд грн?

— Все зависит от стоимости руды, а она все дешевеет. Жаль, упустили время. Мне кажется, было ошибкой объединять так много отраслевых правок в один законопроект — слишком много заинтересованных, несогласных с той или с иной его частью.

— В нынешнем виде госбюджет соответствует Бюджетной декларации, но будет ли этот баланс сохранен в документе, который пойдет на подпись президенту?

— Минфин проводил консультации с Офисом президента. Это целая дискуссия, многие министерства остались неудовлетворенными. Еще многие депутаты будут настаивать на соц-экономе и увеличении ГФРР. Соответственно, будет давление, чтобы увеличить расходы на отрасли, которые представляют депутаты. По опыту прошлых лет, депутаты подают поправок на два бюджета. Это медицина, спорт, образование. Для каждого свое направление, свой законопроект в приоритете. Мне бы хотелось, чтобы в будущем бюджетный комитет имел аналитический инструмент для более качественной экспертизы законодательных инициатив депутатов, и мы, принимая решение, опирались на цифры и качественные макропрогнозы.

— По правкам госбюджета на этот год. Когда их можете принять?

— Если все сложится, как я себе спланировал, то в четверг (23 сентября — ИФ) мы их можем проголосовать. Единственное, что нас может остановить — желание фракций, несогласных с законом, его доработать.

— То есть, если зал его примет только в первом чтении?

— Да, этот риск есть. Но надеюсь, что совести хватит проголосовать, потому что там есть статьи, которые людям уже нужны в сентябре. А по графику принятия это октябрь. А еще министерства должны сформировать порядок использования. Кстати, читал Уманского (Игорь Уманский — экс-министр финансов — ИФ), который критиковал этот законопроект, что в нем только 4 млн грн выделено на жилье для участников Революции достоинства. Но он не учел, что это деньги, которые кто-то с 2014 года постоянно забывал выделить. Этот вопрос просто нужно закрыть раз и навсегда.

Мы поэтому и взяли инициативу подачи законопроекта на себя, так как Кабмин очень долго бы это делал, и результат был бы, может, к декабрю.

— $2,7 млрд от МВФ — насколько это правильно, что ими распоряжается только правительство?

— Этот кредит МВФ обычно дается на стабилизацию банковской системы. Его можно использовать для расчетов по прошлым или будущим заимствованиям. Соответственно, освобождается ресурс, который хотели брать из бюджета, и эти деньги можно использовать в каком-то другом направлении. Дефицит мы финансируем, так что этот ресурс нам позволит не заимствовать деньги и покрыть некоторые внутренние расходы. Но министр финансов ничего вам пока не скажет, я думаю, потому что не знает, как будет развиваться ситуация. Пандемия тормозит экономику, платежи падают. Он (министр финансов Сергей Марченко — ИФ) человек перестраховочный в хорошем смысле, будет пытаться предусмотреть резерв. И я его в таком подходе поддерживаю. Я бы эти деньги не тратил, а использовал с точки зрения покрытия будущих внешних платежей.

— У вас есть понимание, с каким дефицитом мы завершим этот год?

— С плановым, 5,5% ВВП.

— Минфин говорит, что у них нет понимания, что такой дефицит будет выполнен.

— Все зависит от Кабинета министров. “Укравтодор” строит быстрее, чем Кабмин их финансирует, Минобороны — наоборот проваливает закупки. Некоторые министерства только открыли программы строительства. Если представить, что сейчас сентябрь, явно они не успеют выполнить бюджетные программы. И, допустим, из 200 млн грн, предусмотренных на программу до конца года смогут использовать, максимум, 10 млн грн.

— Но цифры у вас нет?

— Она меняется каждый день.

— Недавно ваш комитет поддержал законопроект, предполагающий передачу 5%-го акцизного налога на табачные изделия их производителям вместо розничных продавцов, и рекомендовал принять его в первом чтении.

— Если налоговый комитет принимает закон, меняющий регуляцию, мы должны предусмотреть соответствующее в Бюджетном кодексе. Мы политически готовы принять его в первом чтении, чтобы показать намерение, что города не будут обмануты, что средства будут возвращаться в местные бюджеты. Сделать это можно будет только после принятия закона №5600, в котором заложена соответствующая норма.

— Заимствования предусмотрены Бюджетным кодексом только для городов, для ОТГ нет. Говорят, Бюджетный кодекс не поспевает за децентрализацией. Какие дополнительные полномочия могут получить громады?

— Сама реформа еще в стадии формирования. Мы находим огромное количество несостоятельных громад, и с ними нужно что-то делать. Как они собираются прожить еще два года? Я бы сейчас проанализировал это с точки зрения возможностей и присоединил их к более финансово устойчивым ОТГ. Но я очень далек от понимания, как Минрегион или губернаторы будут делить между собой социальную ответственность в этом вопросе.

— То есть кардинальных изменений не стоит ожидать?

— Я хочу, чтобы те, кто этим занимаются, выработали логику. Бюджетный кодекс — это всего лишь описание корректности трансфертов. Нужно провести реформу, завершить ее, а Бюджетный кодекс это все опишет.

Дмитрий КОШЕВОЙ, Анна РОДИЧКИНА