Формула оппозиционности: мировой опыт и мы

О своей оппозиционности к новой властной вертикали заявил и ряд менее значительных политических лидеров. Поскольку же в Украине права и функции оппозиции не урегулированы ни законом, ни обычаем, то можно смело прогнозировать, что каждая оппозиционная сила будет пытаться захватить себе как можно более выгодные плацдармы для будущего наступления путем снижения (если не разрушения) дееспособности парламента и других институтов власти.

А между тем оппозиция — если это системная, парламентская оппозиция, а не радикальная сила, готовая в любой момент поставить на дыбы все государство — является существенной составляющей политической жизни государства, которая ломает микрофоны в зале сессионных заседаний только в крайнем случае, имея значительно более эффективные инструменты для влияния на правительство и общество.

Итак, запомнив самое краткое определение оппозиции (от лат. oppositio — “противопоставление”; партия или группа, идущая вразрез с мнением большинства или с доминирующей установкой, выдвигая альтернативную политику, другой способ решения политических, социальных и экономических проблем), посмотрим, как эти проблемы решаются в успешных государствах.

В европейских странах права парламентского меньшинства (а именно в таком качестве обычно выступает оппозиция, если она действительно пользуется поддержкой со стороны избирателей) законодательно гарантируются такими основными нормами: представительство оппозиции в руководстве законодательного органа; контроль над деятельностью парламентского большинства и правительства; право на парламентское обнародование политической позиции.

Исторически первой является британская, так называемая вестминстерская модель, принятая также в Ирландии, Канаде, Австралии и Новой Зеландии, в некоторой степени — в Индии, Малайзии и ряде других государств. В этой модели оппозиция играет роль некой “функциональной триады” — контроль, критика, альтернатива. В Великобритании парламентская оппозиционная партия, которая набрала наибольшее количество голосов и потенциально способна сформировать правительство на следующих выборах, имеет статус “оппозиции Ее (Его) Величества”, ее лидера с 1937 года формально утверждает монарх, и эта должность финансируется государством. Такая оппозиционная партия формирует теневой кабинет министров, который имеет доступ к большинству документов и дел, рассматриваемых правительством. Почти все эти вещи не урегулированы специальными законами, а реализуются на основе традиций британского парламентаризма (хотя в странах, которые были в свое время британскими колониями, традиции метрополии обычно дополнены специальными законами).

В британской Палате общин из 160 сессионных дней каждый восьмой — оппозиционный. Это означает, что в эти дни вопросы, которые предлагает на рассмотрение оппозиция, имеют приоритет над правительственными вопросами. Процедура определения дней оппозиции не описана в законодательстве: эти дни согласовывают координаторы главных партийных фракций во время своих регулярных встреч. При этом из 20 оппозиционных дней 17 принадлежат “оппозиции Ее Величества”, три — другим партиям оппозиционного типа. У правительства обычно есть около двух-трех суток на подготовку к каждому из таких дней.

Еженедельно британский премьер отвечает на вопросы в парламенте. Ежемесячно парламентарии задают вопросы отдельным министрам (если, конечно, не возникает неотложная потребность в экстраординарном вызове в Палату общин того или иного правительственного чиновника). По традиции, лидеры оппозиции имеют возможность задать несколько вопросов. Формально правительственные и оппозиционные депутаты имеют право на одинаковое количество вопросов, независимо от числа мест у каждой партии. На практике в основном эти вопросы задает оппозиция. Это предотвращает нейтрализацию парламента правительством даже в случае существования большого правительственного большинства и играет ключевую роль в обеспечении подотчетности правительства, ведь дебаты и вопросы становятся достоянием общественности.

Один из ключевых методов обеспечения сотрудничества между правительственной партией и оппозицией — это регулярные (почти ежедневные) консультации между координаторами парламентских фракций. Такие координаторы отвечают за соблюдение дисциплины, координируя голосование членов партий и играя роль посредника в диалоге между верхушкой и рядовыми депутатами. Координаторы от парламентских партий встречаются регулярно для организации парламентской деятельности и согласования повестки дня следующих заседаний парламента. Эта форма сотрудничества известна как “обычные каналы”. На практике координатор от правящей партии консультируется с координатором от официальной оппозиции перед любым важным политическим событием, что обеспечивает высокий уровень практического сотрудничества власти и оппозиции и продуктивную работу парламента.

Интересно продумано и финансирование оппозиционных партий в Британии. Они, кроме собранных самими партийцами и их сторонниками средств, могут получать деньги из двух источников: из государственного финансирования в поддержку оппозиционной партии в осуществлении ее парламентской деятельности и из гранта на выработку политики. Этот грант (а речь идет о сумме не менее 2 млн. фунтов стерлингов) делится пополам; одна его часть равномерно распределяется между всеми политическими партиями, имеющими более двух депутатов в Палате общин, вторая часть — по формуле, отражающей численность партийных фракций.

В законодательстве США вообще отсутствует понятие “права партии (фракции)”; специфика американской политической традиции проявляет себя в том, что речь идет лишь о понятии “права депутата”. И действительно: президент (он же глава исполнительной власти) может не иметь гарантированной поддержки ни в Сенате, ни в Конгрессе. Более того, он вообще может быть избран от партии меньшинства и таким образом оказаться в оппозиции к большинству депутатского корпуса. При этом кандидатуры членов его правительства будут проходить через жесткое “сито” в Сенате; ведь статья II Конституции США дает президенту власть назначать членов своего кабинета, но “по рекомендации и при согласии Сената”.

Сенат также утверждает назначение заместителей и помощников министров, госсекретаря и ряда других руководителей исполнительной власти, в том числе и силовых структур. И даже в случае, если президентская партия имеет большинство в Сенате, публичные слушания относительно кандидатур на должности руководителей ведомств имеют такой общественный резонанс, что меньшинство фактически способно заблокировать назначение любого президентского ставленника, который покажется ему одиозным. Но при любом раскладе сил существуют точки касания, в которых исполнительная и законодательная власти (а оппонировать главе государства могут даже конгрессмены и сенаторы из его собственной партии) просто обязаны приходить к взаимопониманию, и главная из них — это бюджет. И еще одна деталь: в США существует правило, согласно которому в каждый комитет Конгресса входят не только представители большинства и меньшинства, но и независимые конгрессмены и представители мелких партий.

В континентальной Европе традиции и нормы, регламентирующие деятельность оппозиции, несколько иные. Скажем, в конституции Германии и регламенте Бундестага тоже нет специально выписанных понятий парламентского большинства или оппозиции. Однако специальные права меньшинство имеет: скажем, если оно составляет не менее трети парламента, то может требовать внеочередного заседания Бундестага, если четверть парламента — создания следственных комиссий, если только десятую часть депутатского корпуса — закрытого заседания Бундестага. А Конституционный суд ФРГ в одном из своих решений объявил, что не только правом, но и обязанностью оппозиции является высказывание, кроме своих политических, также и конституционно-правовых замечаний относительно одобряемых в парламенте законопроектов.

Во Франции понятие оппозиции традиционно применяют не просто к наибольшей парламентской неправительственной фракции, а прежде всего к той политической силе, которая выступает с последовательной критикой официального политического курса. Права парламентского меньшинства в этой стране закреплены в конституции; кроме того, четкая структуризация французского парламента, подробные предписания его регламента делают невозможным исключительное влияние парламентского большинства на принятие решений. Отметим лишь некоторые из основных моментов, гарантирующих права парламентской оппозиции:

— на специальных еженедельных конференциях, на которых разрабатывается повестка дня заседаний парламента, на равных правах представлены главы комиссий и лидеры всех политических фракций;

— каждую среду во время дебатов, транслируемых телевидением, все политические силы по очереди задают вопросы правительственным чиновникам во главе с премьером;

— в стране существует традиция регулярных встреч президента с оппозицией, на которых обсуждаются основные проблемы политической жизни.

В некоторых скандинавских странах на уровне конституции или регламента работы парламента зафиксирован так называемый институт прав меньшинства. Скажем, в Дании 2/5 депутатов могут отсрочить голосование за любой законопроект на 12 дней (которые используются для масштабной публичной кампании по разъяснению своей позиции). В Финляндии 1/3 депутатских голосов достаточно, чтобы перенести в случае необходимости окончательное голосование по законопроекту на первую сессию парламента нового созыва; ратификацию международных соглашений также можно существенно отсрочить “в связи с опасностью ухудшения материального положения населения”. При внесении изменений в Основной Закон в Финляндии тоже учитывают права меньшинства: они либо передаются после второго чтения на первую сессию новоизбранного парламента, где принимаются двумя третями голосов (то есть правящей коалиции придется ждать несколько лет и все это время, в том числе и на парламентских выборах, доказывать необходимость изменений к конституции), либо закон об этих изменениях принимается немедленно, но тогда эту срочность должны поддержать 5/6 депутатского корпуса, что, согласитесь, возможно только при условии общенационального консенсуса и взаимопонимания власти и оппозиции.

В Литве права парламентской оппозиции обеспечивает Устав Сейма. В частности:

— депутаты избирают не более пяти заместителей спикера; один из них обязательно должен быть делегирован оппозицией;

— глава или заместитель главы парламентского комитета по вопросам бюджета и финансов должен быть избран от оппозиционной силы (фракции или коалиции фракций), составляющей не менее половины меньшинства Сейма;

— оппозиционные фракции формируют повестку дня вечернего заседания каждый третий четверг месяца;

— лидеры оппозиционных фракций как минимум дважды в неделю проводят пресс-конференции в парламенте (казалось бы, мелочь, но вспомните, как было непросто провести такие пресс-конференции в Украине во время последней каденции Леонида Кучмы);

— при обсуждении программы действий правительства первым имеет слово лидер оппозиции, при объявлении позиций фракций относительно этой программы первыми слово имеют опять же оппозиционные фракции, а из парламентских комитетов — те, которыми руководят представители оппозиции. При представлении правительством отчета о выполнении программы действий лидер оппозиции (то есть лидер фракции или коалиции, насчитывающей более половины депутатов оппозиции) и оппозиционные фракции первыми имеют слово в обсуждении.

— во время так называемого часа правительства на вечернем заседании каждый четверг, когда члены Кабмина на протяжении часа отвечают на вопросы депутатов, лидер оппозиции имеет право задать два первых вопроса, а затем вопросы задают все фракции по очереди, начиная с оппозиционных;

— лидер оппозиции получает дополнительную зарплату;

— лидер оппозиции входит в Совет Сейма (который включает также спикера и его заместителей, решает организационные вопросы и дает советы спикеру);

— всего четверо: президент, спикер Сейма, премьер-министр и лидер оппозиции имеют право на одно выступление в парламенте вне очереди.

— лидер оппозиции — так же, как и президент, спикер, Совет Сейма, профильный комитет, фракция и правительство — имеет право вносить законопроект или решение на срочное рассмотрение парламентом.

Очевидно, такая детальная регламентация прав оппозиции в Уставе Сейма призвана компенсировать отсутствие специального закона об оппозиции, к которому неодобрительно относятся европейские институты, но который во многих посттоталитарных государствах, учитывая их исторический опыт, объективно крайне необходим.

Отдельный закон об оппозиции в Европе есть только в Португалии: он принят после революции 1974 года, свергшей диктатуру. Действуют там и два специальных закона: о правовом статусе оппозиции и о гарантиях права оппозиционной партии на выступление. Более того, права парламентского меньшинства четко зафиксированы в конституции Португалии (о чем у нас как-то забывают критики идеи закона об оппозиции), по которой оппозиционным силам в Ассамблее (парламенте) предоставляется эфирное время на государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов и право на ответ и политическое опровержение политических заявлений правительства, причем это право дается оппозиционным партиям на равных условиях с правительственными партиями, то есть они имеют одинаковое эфирное время и одинаковый объем публикаций. Гарантирует конституция и равный доступ всех политических сил к государственным масс-медиа на областных уровнях.

Также в конституции говорится и о правах парламентских групп (фракций). Представительство депутатов от политических партий в парламентских комиссиях должно быть пропорционально количеству их депутатских мандатов, а назначение на должности глав комиссий парламентских групп — пропорционально количественному составу таких групп. Каждая парламентская группа имеет право инициировать путем подачи интерпелляций правительству начало двух дискуссий на каждой парламентской сессии по общим или специальным политическим вопросам (вещь крайне важная при условии публичного политического процесса) и требовать внеочередного созыва Ассамблеи.

Пересмотр португальской конституции также предусматривает обеспечение прав меньшинства: либо через пять лет после первого чтения закона о таком пересмотре большинством в 2/3 голосов, либо в ускоренном режиме, но большинством в 4/5 голосов. А вот для начала процедуры отстранения президента от должности достаточно поддержки со стороны 1/5 депутатского корпуса.

При этом не стоит забывать, что оппозиция — это не “пятая колонна”, которая действует в интересах иностранных государств и находится на их содержании. Оппозиция (по крайней мере, системная) — это не менее обеспокоенная реальными проблемами страны политическая сила, чем правящая партия или блок. А вот “пятая колонна” — это тоже реальность, которая в прошлом веке пыталась действовать под вывеской оппозиции, речь идет о Судето-немецкой партии, которая в 1930-х годах подрывала изнутри Чехословакию в интересах Гитлера, или, скажем, о Французской компартии, которая по указаниям Кремля разлагала тыл французской же армии в начале Второй мировой войны. В Европе после всех уроков ХХ века роль “пятой колонны” вряд ли возьмется играть какая-то более-менее влиятельная политическая сила; в Украине, к сожалению, не так, но это отдельная тема.

Итак, подведем итоги. При авторитарном и тоталитарном правлении действующая власть рассматривает оппозицию как потенциальную угрозу своему правлению и обычно преследует ее с использованием всех средств. В условиях демократии оппозиция является неотъемлемой составляющей политической системы; с ее помощью происходит ротация и обновление властной элиты, испытываются новые идеи и механизмы, которые потом могут быть применены в управлении государством. Более того: позитивную роль играет не только системная (то есть интегрированная в политическую систему, представленная в парламенте и местных органах власти), но и внесистемная оппозиция, цель которой — коренное изменение всей действующей социально-экономической и политической системы (если, конечно, эта оппозиция не берет на вооружение террор). Ведь внесистемная оппозиция постоянно бросает вызов всей действующей системе государственного устройства, и если ответ на этот вызов не слишком убедителен, если такая оппозиция не находится на обочине политической жизни, а становится влиятельной силой, значит, образно говоря, “неладно что-то в Датском королевстве”.

Такие принципиальные вопросы, как равный и свободный доступ к СМИ, возможность свободно пропагандировать собственные идейно-политические взгляды среди населения, свобода проведения демонстраций, митингов, собраний, участие в избирательном процессе и референдумах и тому подобное, решаются в демократических государствах на уровне конституций и общего законодательства и касаются в одинаковой степени как парламентской, так и внепарламентской оппозиции, собственно, всех политических сил (кроме, конечно, тех радикалов, которые стремятся уничтожить это государство или демократию в нем). В некоторых государствах, где сравнительно недавно преодолен тоталитарный или авторитарный строй, права парламентской оппозиции по этим вопросам могут быть выписаны отдельно, что делает реализацию этих прав эффективнее при конкретных условиях.

А вот проблемы доступа к руководящим должностям в представительских органах власти, к специальной информации, циркулирующей в системе органов государственной власти (в т.ч. тайной), к определенным законодательством источникам финансирования, включая государственное финансирование расходов, связанных с проведением выборов, выполнение оппозицией контрольных функций относительно исполнительной власти и тому подобное в ряде государств с развитыми традициями представительского правления специальными законами не оговорены и решаются на основе обычаев и прецедентов политической жизни; в ряде же других стран, особенно с относительно молодой демократией, весь этот спектр вопросов урегулирован либо специальными законами, либо другими юридическими актами для того, чтобы гарантировать парламентской оппозиции возможность активного участия в государственной жизни и право играть роль “стоп-крана” или “предохранителя” при крайне неудачных действиях правительства. Наверное, этот опыт стоит позаимствовать и нам.

В целом же в демократическом мире происходит укрепление статуса и расширение прав оппозиции, особенно в плане контроля над деятельностью власти. Такие тенденции свидетельствуют об углублении общественного понимания необходимости постоянной ротации политических элит и своевременного устранения путем всеобщих выборов той власти, которая не смогла доказать избирателям свою способность как можно лучше выражать их интересы и эффективно управлять государством. Однако непосредственно оппозиция не принимает участия в выполнении функций исполнительной власти (хотя и может корректировать действия этой власти); главная задача оппозиции в другом: в упомянутом уже контроле и в выдвижении альтернативных программ развития.

Таким образом, на уровне политической теории и опыта передовых стран вопросы эффективной деятельности оппозиции при разных вариантах системы управления не представляют загадку. Проблемы в нашей стране традиционно возникают с воплощением теории в практику и усвоением опыта других. Станет ли деятельность новой оппозиции исключением, или все пойдет накатанным путем? Это теперь зависит не только от оппозиционеров, но и от всех главных украинских политических игроков.

Сергей ГРАБОВСКИЙ