Failed state. Россия провалилась как государство?

18 ноября в журнале Аркадий Островский в The Economist перечислил несколько признаков того, что Россия превращается в failed state. Среди них — неопределенность границ после аннексии украинских территорий 30 сентября и утрата государственной монополии на насилие. Под последним подразумевается главным образом произвольное насилие неформальных структур вроде ЧВК Вагнера или “кадыровцев”. Кроме того, Островский указал на рост социальной напряженности и массовую эмиграцию из-за мобилизации, а также на то, что Кремль перестал быть гарантом безопасности для жителей России — и требует умирать за режим на войне. 

Политолог Екатерина Шульман* в комментарии The Economist отметила, что РФ “переходит в фазу failed state”, а аннексия части украинских регионов без явных границ может стать прецедентом для “неспокойных регионов” — там могут появиться сепаратистские настроения, если власть в Москве начнет “ослаблять хватку”.

Профессор политологии Ратгерского университета Александр Мотыль в колонке для американского издания The Hill настаивает, что Россия не становится failed state, а уже им является. 

Применительно к Украине термин failed state используют российские политические деятели и пропаганда, а также некоторые европейские медиа. По их мнению, Украиной управляет “олигархат”, ее “накачивают” деньгами и вооружением, а без этого она перестанет существовать. 

Какое государство — failed?

Есть много вариантов перевода словосочетание failed state: “провалившееся”, “несостоявшееся”, “неудавшееся” государство, но все они, во-первых, не вмещают всех оттенков смысла, а во-вторых, попросту не очень благозвучны. Использование failed state без перевода, помимо всего прочего, позволяет сделать выражение несколько более отстраненным и похожим на термин, а не на оценку.

Но и по-английски общепринятого определения failed state нет.

Сам термин впервые ввели американцы Джеральд Хелман и Стивен Ратнер в статье в журнале Foreign Policy в 1992 году. Хелман был отставным дипломатом, а Ратнер — юристом Госдепартамента США. Они описали failed state как государство, не способное поддерживать статус полноправного члена международного сообщества. 

Хелман и Ратнер подразумевали ситуацию, когда страна охвачена беспорядками, происходит распад центральной власти, все это сопровождается экономическим кризисом и оттоком населения. В начале девяностых авторы относили к числу failed states Гаити, Югославию, Сомали, Судан, Камбоджу и Либерию — в этих странах тогда шли военные действия разной интенсивности. 

Идея Хелмана и Ратнера, что некоторые страны из-за внутренних неурядиц могут попросту утратить суверенитет, оказалась и очень плодотворной, и очень спорной. Она позволяла и формулировать новые политические теории, и по-новому строить международную политику. Вместе с тем, любые критерии “провала” государства и любые выводы относительно каждой конкретной страны, да и вообще сам смысл понятия failed state был и остается предметом ожесточенных дискуссий.

Одни исследователи и политики подразумевали под failed state исключительно то, что центральные власти не контролируют ситуацию на всей территории страны (как, например, в Сомали). Другие — системные провалы при исполнении государством своих обязанностей перед гражданами, таких как выплата зарплат или пенсий. Третьи считали системную коррупцию достаточным основанием, чтобы признать государство failed state. Четвертым было достаточно того, что власть в стране не основана на согласии подвластных.

Была еще версия, что failed state — это государство, которое настолько поглощено гражданским конфликтом или ослаблено им, что все ресурсы направлены исключительно на поддержание безопасности самой власти. Это увеличивает вероятность краха государственного аппарата — так произошло, например, в Судане или в Сирии. 

Исследователи спорят и о том, применима ли концепция failed state к стране, где не происходит острого гражданского конфликта или где он остался позади, а государство находится в процессе восстановления. Или к стране, где государственный аппарат не потерпел крах и не переживает острый политический кризис, но есть высокий риск, что это в любой момент может произойти: то ли это просто потенциальные failed states, то ли “слабые” или “хрупкие” (weak или fragile) государства. 

Некоторые ученые называли слабость украинского государства в 2014 году одной из причин появления сепаратистских настроений на юго-востоке страны и фактической потери контроля над некоторыми районами Луганской и Донецкой областей, а также Крымом.

Кто вообще решает, что государство “провалилось”?

За последние тридцать лет термин failed state из сугубо научного превратился в клише, которым пользуются журналисты и политики для описания процессов в той или иной стране. Сейчас это скорее субъективная оценка происходящего. Поэтому когда кто-то говорит, что государство “провалилось”, относиться к этому лучше с осторожностью.

Тем не менее с 2005 года американская некоммерческая организации Fund for Peace составляет индекс хрупкости государств — Fragile States Index. Составители индекса старательно избегают называть какое-либо государство failed state, предпочитая говорить лишь о “риске провала государства” (risk of state failure — дословно “отказа государства”, подобно “отказу почки”). Признаками государственной хрупкости они считают:

потерю физического контроля над своей территорией или монополии на легитимное применение силы;

утрату легитимного права принимать решения от лица всего общества;

неспособность предоставлять основные государственные услуги (это, например, регистрация права собственности);

неспособность взаимодействовать с другими государствами в качестве полноправного члена международного сообщества. 

Чтобы рассчитать, насколько государство близко к тому, чтобы “провалиться”, организация использует несколько индикаторов:

социальные (демографические показатели, настроения отдельных групп населения, приток или отток населения);

экономические;

политические (находится ли страна под внешним управлением, насколько сплочены элиты, соблюдаются ли права человека и верховенство закона, обеспечивает ли государство безопасность и легитимна ли власть).

Сама концепция failed state подверглась критике почти сразу, как ее выдвинули. Американские политологи Монти Маршалл и Бенджамин Коул предположили, что всплеск интереса к failed states в 90-е годы в западном сообществе произошел из-за того, что более богатые страны “устали” поддерживать более бедные. И в них возник запрос на объяснение (чтобы не сказать оправдание), почему некоторые государства поддерживать просто бессмысленно.

Проблема термина failed state еще и в том, что на практике он, так сказать, очень западный. В его основе лежит исключительно западное представление о том, как следует управлять государственным процессом, чтобы оно было эффективным. Точнее сказать, в рамках этой концепции за норму принимается современная либеральная демократия (как и в смежной концепции достойного правления, о которой мы писали в выпуске “Перегибы на местах”).

Но то, что подходит США или странам Западной Европы, совершенно не обязательно подойдет другим странам. И это не говоря о том, что многие государства “провалились” (или “отказали”) при прямом участии тех самых стран, которые теперь классифицируют их как failed states.

Американский политолог Чарльз Колл призывал использовать концепцию failed state только применительно к государству, где произошел полный крах центральной власти и разрыв отношений между государством и обществом — как это было, например, в Сомали в 1991 году. По мнению Колла, использование термина failed state ставит на одну доску совершенно разные государства — с разными обстоятельствами, историей и проблемами. Попросту говоря, термин стал слишком общим, чтобы быть полезным хоть для исследователей, хоть для политиков.

Кроме того, экономисты Уильям Истерли и Лаура Фреши называют концепцию “провальной” самую концепцию “провалившихся государств”, потому что она фактически помогает военным оправдывать “контртеррористические операции” там, где без них можно было бы обойтись: государства со статусом failed якобы автоматически превращаются в террористическую угрозу. А значит, это ведет к новым войнам и человеческим жертвам. 

А Россия — это failed state?

Нет. Даже если оставить в стороне всю проблематичность самой этой концепции и воспользоваться ею просто как набором формальных критериев — все равно нет. Хотя некоторые тенденции в современной российской политике вызывают беспокойство.

Согласно данным Fragile States Index за 2022 год, Россия по “хрупкости государства” занимает в мире 75-е место из 179. Самой стабильной страной считается Финляндия, а самой нестабильной — Йемен, где уже несколько лет идет гражданская война с иностранным вмешательством, а власть оспаривают сразу два местных политических органа. Украина находится на 92-м месте. Важная оговорка: индекс составлен по данным прошлого года и не учитывает полномасштабную войну между Россией и Украиной, начавшуюся в 2022-м.

Осенью этого года старший научный сотрудник Jamestown Foundation Януш Бугайски выпустил книгу о том, что Россия — это failed state, которое скоро развалится. Автор утверждает, что РФ провалила все попытки стать стабильным национальным или имперским государством. 

Однако все рассуждения о развале России все еще остаются сугубо теоретическими. Потенциал для сепаратистских движений и особенно движений за бóльшую автономию регионов в стране действительно есть, но собственно движений, способных объединить большие массы людей, нет: государство (и прежде всего ФСБ) подавило их в предшествующие двадцать с лишним лет.

Утверждения, что у России больше нет четких границ, вызывают споры. Кремль продолжает контролировать всю территорию РФ, признанную международным сообществом. Сохраняется контроль и над аннексированным Крымом, и над оккупированными частями Донецкой и Луганской областей — во всяком случае, пока, по состоянию на 5 декабря 2022 года. Оставление российскими войсками Херсона и перспективы оставления других аннексированных украинских территорий — это все-таки развитие в первую очередь военной ситуации, а не политической. Очевидно, что это явление другого порядка, чем “провал” той же Сомали, где зона контроля государства равняется дальности прицельной стрельбы из “калашникова”.

Раскола элит даже после начала полномасштабного вторжения и мобилизации в России не произошло. Как рассказывали источники “Медузы”, высокопоставленные политики и чиновники боятся Путина “до усрачки”, хоть и “без уважения”. Ничто не указывает на то, что кто-то из них реально готов на какие-то радикальные перемены.

Государство по-прежнему сохраняет монополию на насилие, что бы ни говорили политологи. И дело даже не в том, что российская армия явно превосходит в численности и в оснащенности и “кадыровцев”, и “вагнеровцев”. А прежде всего в том, что те и другие фактически находятся под контролем российского государства — просто, скажем так, не вполне формальным (об этом мы писали в выпуске “Наемники”). 

Российская экономика серьезно пострадала от западных санкций, введенных после 24 февраля. Но не рухнула, как предсказывали многие эксперты. Нефть и газ продолжают приносить России огромные доходы (подробнее — в этом тексте “Медузы”). Мобилизация и аннексия новых украинских территорий, скорее всего, приведут к еще большему спаду экономики, но вряд ли к такому коллапсу, после которого Россия станет failed state. Государство продолжает выполнять свои основные обязательства: выплачивать пенсии и зарплаты бюджетников, обеспечивать социальные льготы, основные государственные услуги и так далее. 

Массовых протестов в России тоже не наблюдается. Недовольство режимом распространено, но в основном пассивно. Скорее преобладает апатия: люди признаются, что устали от войны и новостей от ней. Легитимность власти, право Владимира Путина решать “за всех”, мало кем ставится под сомнение (многим ли это нравится — вопрос отдельный). В Кремле тоже не считают, что в обозримом будущем в России будут крупные антивоенные выступления — хотя возможно, ситуация изменится, если власти проведут зимой “вторую волну” мобилизации. 

Мы не знаем, приведет ли она к еще одной волне эмиграции. Но вряд ли стоит ожидать бегства людей из России в масштабах, сопоставимых с той же Украиной или с Сирией — странами, куда пришла война.

Вероятно, Россия, согласно Fragile States Index, в следующем году окажется еще дальше от Финляндии и еще ближе к Йемену. Но даже если так и будет, в failed state страна в одночасье не превратится. 

Неожиданное открытие, которое мы сделали, пока готовили это письмо

На сайте Fragile States Index в разделе FAQ есть вопрос: “Существуют ли страны, которые были хрупкими, но смогли оправиться?” При открытии там появляется пустая страница. ¯\_(ツ)_/¯