Державні борги і дефіцити воюючої країни

2022 року дефіцит державного бюджету України становив 17,6% ВВП, а в січні—квітні 2023-го — орієнтовно 14,3% ВВП.

Видатки зведеного бюджету 2022 року в реальному вимірі зросли на 30,1% відносно 2021-го. При цьому реальна сума видатків на оборону збільшилася у сім разів порівняно з 2021 роком, а видатків на громадський порядок і безпеку — вдвічі. В структурі сумарних видатків частка фінансування оборони, безпеки та громадського порядку зросла майже утричі й досягла 52,4%. 

Торік дефіцит сектору загального держуправління в Україні (16,7% ВВП) у рази перевищив середні показники розвинених країн (4,3%) і країн з ринками, що формуються (5,3%). Така ситуація контрастує з попередніми роками, коли Україна мала суттєво менші обсяги дефіциту порівняно з середніми показниками для різних груп країн (див. рис. 1).

Від початку воєнної агресії Росії до кінця 2022 року загальний обсяг отриманого Україною фінансування від міжнародних партнерів становив 31,2 млрд дол. США (див. табл. 1). У 2023 році очікується зовнішнє фінансування бюджету в сумі від 37 до 41 млрд дол.

У складі доходів бюджету кошти грантової допомоги донорів становили 480 млрд грн у 2022 році і 225 млрд у січні—травні 2023-го. Поточного року найбільшим донором грантової підтримки залишалися США (219 млрд грн). Також у невеликих обсягах отримано грантову допомогу від Німеччини, Іспанії, Фінляндії, Ірландії, Швейцарії, Бельгії, Ісландії.

Позикових коштів із зовнішніх джерел у січні—травні 2023 року залучено 498,6 млрд грн, зокрема:

• 7,5 млрд євро — макрофінансової допомоги ЄС;

• 2 млрд СПЗ — кредиту розширеного фінансування МВФ;

• 2,4 млрд кан. дол. — позики уряду Канади;

• 500 млн дол. — позики МБРР за проєктом “Підтримка державних видатків для забезпечення стійкого управління в Україні”;

• 341,3 млн євро — позики Міжнародної асоціації розвитку.

Табл. 1. Позичкове і грантове фінансування бюджету з 24 лютого 2022 р. по 1 червня 2023 р., млрд дол. США

Джерело: складено автором за даними Мінфіну України.

Залучення позик давало можливість покривати критичні потреби країни у драматичний період її існування, але водночас призводило до суттєвого нарощування державних боргів.

За 2022 рік і чотири місяці 2023-го загальна сума державного і гарантованого боргу, виражена в гривнях, збільшилася на 1,9 трлн грн, або на 70%. У квітні 2023 року величина боргу досягла 4,54 трлн грн, або 124,3 млрд дол. Ця сума еквівалентна 87,6% ВВП за 2022 рік.

2022 року найбільш вагомою складовою приросту боргу був прямий зовнішній борг, який зріс на понад 1 трлн грн, або на 79% (див. рис. 2). В той же час обсяг прямого внутрішнього боргу збільшився тільки на 0,3 трлн грн, або на 30,8%.

Унаслідок надзвичайних викликів і кардинального зниження економічної діяльності під час війни стан боргової стійкості України неминуче погіршувався. Поточний рівень державного боргу відносно ВВП уже перевищив граничний показник для країн з ринками, що формуються, на рівні 70% ВВП (див. рис. 3). У динаміці розмір державного і гарантованого боргу збільшився з 50,5% ВВП наприкінці 2021 року до 78,5% — 2022 року і до 87,6% ВВП — у квітні 2023-го.

Відносно доходів бюджету державний і гарантований борг збільшився з 206% у 2021 році до 227,9% у 2022-му при тому, що граничний рівень боргу за цим показником становить 200%.

Основними причинами погіршення боргової стійкості України були збільшення бюджетного дефіциту, драматичне зниження ВВП і значна девальвація обмінного курсу.

Втім, суттєві ризики для боргової стійкості України породжуються й незбалансованою структурою державного боргу. Так, у квітні 2023 року частка боргових зобов’язань, номінованих у гривні, становила лише 30,2% суми боргу. Порівняно з 2021-м ця частка боргу зменшилася майже на 7 в.п. Це свідчить про надзвичайно високий рівень валютних ризиків структури державного боргу.

Поряд із зовнішнім кредитним фінансуванням бюджету помітним каналом нарощування державного боргу під час війни були й державні гарантії. Обсяг накопичених державних гарантій за кредитами в квітні 2023 року становив 336,6 млрд грн, або 9,2 млрд дол. Обсяг наданих урядом нових гарантій становив 47,1 млрд грн у 2022 році і 11,9 млрд грн у січні—травні 2023-го.

При цьому бенефіціарами державних гарантій були суб’єкти малого та середнього бізнесу за кредитами на портфельній основі, “Нафтогаз України”, “Укргідроенерго”, Укрсиббанк, “Укренерго”, “Укрпошта” (див. табл. 2).

Табл. 2. Надані державні гарантії за кредитами в 2022—2023 роках

Джерело: складено автором за даними Мінфіну України.

Політика надання державних гарантій стала вимушеною реакцією уряду на деформації внутрішнього фінансового ринку і недоступність кредитних ресурсів для бізнесу. 2022 року суттєво збільшилися обсяги державних гарантій на портфельній основі. Так, за рік було надано державних гарантій для підтримки малого та середнього бізнесу на суму 25,2 млрд грн.

При цьому слід зважати на те, що в умовах спаду економічної діяльності ризики невиконання кредитних зобов’язань малим бізнесом істотно зростають, що, ймовірно, покладатиме додатковий тягар на державний бюджет у частині погашення кредитів банкам.

Для зменшення фіскальних ризиків державних гарантій Меморандумом про економічну політику з МВФ визначено, що уряд повинен розробити нормативну базу для посилення системи оцінки ризиків державних гарантій і встановлення чітких критеріїв щодо їхнього отримання. Меморандумом передбачено і постійно діючий критерій виконання — верхню межу приросту гарантованого боргу за 2023 рік — 37 млрд грн, що відповідає 3% доходів загального фонду бюджету.

Це позитивні кроки, оскільки вони зменшуватимуть природну схильність державних органів до масштабного надання гарантій і спонукатимуть їх до застосування альтернативних доступних інструментів.

Проте вже зараз постає таке запитання: чому за річної інфляції 15,3% облікова ставка НБУ все ще утримується на рівні 25%? Адже неминучим наслідком наджорсткої монетарної політики є параліч кредитного ринку, що стримує економічну активність і покладає тягар кредитування бізнесу на державний бюджет. На сьогодні бюджет несе витрати на виплату відсоткових ставок за програмою “Доступні кредити 5—7—9” і приймає ризики погашення кредитів бізнесу за програмою портфельних гарантій.

Отже, деструктивний вплив воєнної агресії спонукав українську державу до прийняття надзвичайних фіскальних заходів, що стрімко збільшували бюджетні дефіцити та розмір державного боргу України. Але такі дисбаланси, вочевидь, не слід розширювати за рахунок непродуманих монетарних заходів чи щедрого надання державних гарантій.

Крім того, слід концентрувати зусилля на пошуку адекватних джерел фінансування бюджетного дефіциту і вже зараз опрацьовувати питання майбутньої реструктуризації зовнішнього боргу. В процесі повторної реструктуризації боргу за єврооблігаціями уряду варто орієнтуватися на обґрунтовані розміри знижок до номіналу (з урахуванням дисконтів вторинного ринку) та уникати випуску сурогатних цінних паперів із потенційно високими втратами для бюджету. 

Тетяна БОГДАН, директорка з наукової роботи “Growford Institute”