Демократія в Україні після і до реформи

Переваги парламентської форми правління наочно та переконливо демонструються багатьма державами, котрим вдалося створити дієвий та ефективний механізм здійснення державної влади, що здатна оперативно реагувати на виклики часу, ухвалювати оптимальні рішення та відповідально ставитися до виконання покладених на неї функцій і повноважень.

Конституційна реформа 2004 року мала забезпечити вихід України з політичної та економічної кризи, сприяти її подальшому демократичному поступу.

Та через низку суб‘єктивних та об‘єктивних чинників скористатися перевагами парламентсько-президентської форми правління не вдалося. Ба більше, сталося істотне зниження рівня керованості політичними, економічними і соціальними процесами в державі.

Такий перебіг державотворчих процесів був спричинений не лише власне внесенням змін до Конституції, але й обумовлений неналежним виконанням конституційних положень, нерозумінням сутності змін, низьким рівнем усвідомлення головних здобутків конституційної реформи, незавершеністю її перетворень, а найголовніше — відсутністю політичної волі до її реалізації.

Головна перевага конституційної реформи полягала у тому, що вона відкривала значні можливості для політичної структуризації парламенту і мала б сприяти структуризації усього суспільства, а також формуванню механізму справжньої політичної конкуренції, боротьби різних програм, ідей, поглядів, підходів до визначення стратегічних напрямків розвитку держави і суспільства.

Крім того, формування уряду коаліцією депутатських фракцій мало підвищити рівень політичної відповідальності і самого уряду, і парламенту. Верховна Рада, сформувавши уряд, мусила б піклуватися про підвищення якості законодавчого забезпечення його діяльності, тісніше співробітничати з ним.

Проте взаємодія між законодавчою та виконавчою владами, а також главою держави істотно послабилася, а за деякими напрямками навіть була зведена нанівець.

Це було обумовлене низкою причин, серед яких доречно вказати й головні вади конституційної реформи.

Про-перше, штучне “приниження” ролі глави держави у механізмі призначення прем‘єр-міністра та формуванні уряду до суто технічної (з огляду на його всенародне обрання це виглядало як мінімум нелогічним).

По-друге, “дуалізм” виконавчої влади — коли частина міністрів і органів державної виконавчої влади орієнтувалася на прем‘єр-міністра, а інша — на президента держави.

По-третє, послаблення гарантій незалежності суддів Конституційного Суду, що призвело до надмірної політизації ситуації навколо єдиного органу конституційної юрисдикції.

Та все ж головною вадою конституційної реформи стало те, що вона неадекватно відображала реальний стан політичної багатоманітності та багатопартійності в Україні.

Парламентська, як і парламентсько-президентська республіка може функціонувати ефективно лише за умови наявності справжніх та розвинених політичних партій.

Натомість Україна мала переважно імітацію свободи політичної діяльності, відсутність внутрішньопартійної демократії (про що свідчить тривала незмінюваність керівництва багатьох партій, ухвалення рішень та формування виборчих списків партійними лідерами одноосібно чи у вузькому колі наближених осіб, тобто з порушенням демократичних процедур тощо).

Спроба зробити головний акцент на відповідальності парламенту за стан справ у державі з самого початку була приречена. Адже у більшості парламентських партій відсутня внутрішньопартійна демократія. В умовах імітації дискусій та виборності, та з огляду на домінування формалізму й демагогії, можна без перебільшення стверджувати, що справжніх політичних партій в Україні немає.

А відсутність таких партій унеможливлює ефективне функціонування парламентської чи навіть парламентсько-президентської республіки. Апріорі не можуть стати провідниками демократичних перетворень в загальнодержавному масштабі ті політики, котрі вже звикли керувати своєю політичною силою за допомогою недемократичних методів.

Отже є всі підстави стверджувати, що в українських реаліях та за існуючого рівня політико-правової культури будь-яке удосконалення конституційної моделі владних відносин, навіть за умови чіткого та повного розмежування функцій, повноважень і сфер відання в межах парламентсько-президентської (чи парламентської) республіки, не мало реальної перспективи.

І саме так буде до того часу, доки не почне функціонувати система внутрішньопартійної демократії, сутністю якої є реальна виборність та періодична змінюваність керівних органів, а також колективне ухвалення найважливіших партійних рішень.

За таких умов марно було плекати надію на використання усіх переваг парламентської форми правління, яка з понівеченим “демократичним компонентом” політичної системи виявилася неефективною та безпорадною.

Отже, навіть за умови дотримання у 2004 році встановленої процедури внесення конституційних змін і розробки більш вдалого механізму взаємодії органів державної влади, а також повного та чіткого розмежування їх повноважень, обрана модель навряд чи змогла б забезпечити належне функціонування державного апарату та дати можливість українській політичній еліті скористатися усіма можливими перевагами парламентсько-президентської форми правління.

1 жовтня 2010 Конституційний Суд оголосив Рішення у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України, згідно з пунктом 1 якого визнав таким, що не відповідає Конституції закон про внесення змін до неї від 8 грудня 2004 року (№ 2222-IV) у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття.

Для ухвалення такого рішення КСУ мав достатньо правових підстав.

Порушення доволі складного, але демократичного порядку внесення змін до Конституції не могло і не повинно було залишатися поза увагою як інституцій громадянського суспільства, так і єдиного органу конституційної юрисдикції, оскільки насправді не можна побудувати дійсно демократичну державу, порушуючи демократичні принципи та демократичні процедури.

Проте громадянське суспільство доволі швидко подарувало можновладцям таке собі “нав'язування” політичної реформи у неконституційний спосіб, а Конституційний Суд виявив певну непослідовність, одного разу уже відмовивши у відкритті провадження за конституційним поданням 102 народних депутатів щодо конституційності закону № 2222-IV.

Втім згодом, наче оговтавшись від сплячки, порушив провадження у справі про додержання процедури внесення змін до Основного Закону України.

Відповідно до пункту 2 Рішення КСУ у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції, закон № 2222-IV втрачає чинність з дня ухвалення Судом рішення. Такий підхід і саме така логіка обумовлена вимогами частини 2 статті 152 Конституції, згідно з якою “закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність”.

Це положення слід розуміти таким чином, що з цього дня усі органи державної влади та їх посадові особи мають діяти відповідно до тих повноважень, які їм надавала перша редакція Основного Закону (тобто до внесення змін).

При цьому слід розуміти, що усі зазначені органи та посадовці є легітимними, оскільки вони формувалися (обиралися, призначалися) у порядку, визначеному діючою на той час редакцією Конституції та відповідно до чинного законодавства.

Так, наприклад, Верховна Рада, вибори до складу якої відбулися 30 вересня 2007, є легітимним органом. Оскільки термін повноважень Верховної Ради, передбачений у статті 76 початкової редакції Конституції складає чотири роки, то ця вимога має поширюватися й на парламент цього скликання.

Посилання ж деяких політиків та фахівців на досвід 1996, коли після ухвалення Конституції і парламент, і глава держави продовжували виконання своїх повноважень, видається не зовсім коректним.

Нинішня ситуація кардинальним чином відрізняється від тодішньої. По-перше, терміни повноважень Верховної Ради і президента, передбачені Конституцією на день її ухвалення в 1996 році, повністю збігалися з термінами, на які вони обиралися у 1994 році.

По-друге, в Перехідних положеннях визначався рік і місяць проведення чергових парламентських і президентських виборів.

Зараз немає і не повинно бути жодних перехідних положень, а терміни повноважень парламенту до і після припинення дії конституційних змін не співпадають.

Так само легітимним є й Кабінет Міністрів України. Однак після визнання неконституційним закону № 2222-IV і припинення його повноважень, і призначення його нового складу має відбуватися відповідно до того порядку, який передбачено у першій редакції Конституції.

Тобто, якщо 29 вересня 2010 року президент не мав права припинити повноваження прем'єр-міністра, а лише міг ініціювати розгляд у парламенті питання про відповідальність уряду (згідно частини 1 статті 87 Конституції зі змінами 2004 року), то після ухвалення Рішення КСУ, глава держави може навіть без будь-яких консультацій, на власний розсуд припинити повноважень прем'єра та прийняти рішення про його відставку.

У такому разі увесь склад Кабінету Міністрів має піти у відставку. А президент після прийняття відставки має дати йому доручення виконувати свої обов'язки до початку роботи нового складу Кабінету Міністрів.

Разом з тим якщо до 30 вересня 2010 року до повноважень президента України належало право не лише призначати третину складу Конституційного Суду, але й право звільнити призначеного ним суддю КСУ, то після ухвалення згадуваного Рішення глава держави уже не має права звільняти суддів Конституційного Суду (пункт 22 частини 1 статті 85 Конституції).

Віктор КОЛІСНИК, доктор юридичних наук, професор