Чому комплексне відновлення постраждалих населених пунктів на паузі

У квітні минулого року стартував урядовий проєкт із відновлення низки населених пунктів, які зазнали руйнувань унаслідок війни. Його унікальність полягала в застосуванні нового, комплексного, підходу до відбудови — із плануванням і повною трансформацією цих населених пунктів, тож проєкт став експериментальним.

Відбудувати населені пункти планували протягом двох років, а відповідальними за втілення експерименту визначили Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України. Але результати першого року експерименту навряд чи можна вважати успішними — з понад трьохсот запланованих об'єктів поки відновили лише один. Нам не надали чіткої відповіді, але, найімовірніше, це ремонт дороги на Херсонщині.

Уряд і регіональна влада звинувачували Нацагентство відновлення та його керівника у провалі проєкту з огляду на низькі показники виконання робіт. Той своєю чергою апелював до тривалих зволікань із боку уряду та відсутності фінансування. Зрештою політичні перипетії, які супроводжували реалізацію проєкту, стали однією з причин звільнення очільника агентства.

Ми вирішили розібратися, що ж пішло не так, і дослідили, якими були умови експерименту та на якому етапі перебуває відновлення обраних населених пунктів зараз. Як виявилося, невдалий старт проєкту зумовили як відсутність належного нормативного регулювання, так і перешкоди з боку його учасників та уряду.

Прогалини в умовах експерименту

Першим етапом у реалізації проєкту став відбір населених пунктів для комплексного відновлення. До затвердженого урядом списку увійшли:

• селище Бородянка та село Мощун у Київській області;

• місто Тростянець на Сумщині;

• село Посад-Покровське, що розташоване на межі Херсонської та Миколаївської областей;

• село Циркуни на Харківщині;

• село Ягідне у Чернігівській області.

Усі з різних причин. Ягідне та Циркуни включили до списку з ініціативи обласних військових адміністрацій, тоді як Тростянець — з ініціативи офісу президента. Ймовірно, з цієї ж причини до переліку потрапили Мощун і Посад-Покровське, — незадовго до старту експерименту їх відвідував президент.

Визначальним критерієм для відбору мав би стати рівень руйнувань, але серед обраних населених пунктів він суттєво різнився. Якщо в Мощуні було зруйновано понад 70% усіх споруд, то в Бородянці та Циркунах — 15, а в Тростянці — лише 4%.

Це демонструє відсутність єдиного підходу до відбору, адже в окремих випадках перевагу надали населеним пунктам зі значно нижчим рівнем руйнувань, а потраплянню деяких до списку сприяла вказівка згори. З огляду на те, що кількість зруйнованих населених пунктів в Україні зростає і, ймовірно, не всі будуть відбудовувати, без розробки критеріїв і порядку визначення тих населених пунктів, які підлягатимуть комплексному відновленню, не обійтися.

Наступним етапом після затвердження списку населених пунктів став відбір об'єктів відновлення, який тривав понад три місяці.

Переліки об’єктів формували за складною схемою. Органи місцевого самоврядування (ОМС) спершу подавали свої пропозиції обласним військовим адміністраціям (ОВА). Ті їх обробляли і передавали на затвердження Нацагентству відновлення. Водночас деякі ОВА неодноразово подавали уточнені переліки, а деяким переліки повертали на доопрацювання. Тобто ОВА мали ще звернутися до ОМС за уточненнями. Усе це потребувало додаткового часу.

Негативно на процедуру відбору вплинула і відсутність вимог і критеріїв для об'єктів відновлення. Київська ОВА подала на затвердження Нацагентству відновлення перелік об’єктів, до якого увійшло 108 приватних житлових будинків села Мощун. Але, за словами очільника агентства, прем'єр не вбачав сенсу у відбудові житла в межах експерименту, бо це можна робити через програму компенсацій “єВідновлення”. Тож для Мощуна жодного подібного проєкту так і не погодили. При цьому у Посад-Покровському та Ягідному затвердили відновлення більш як сотні приватних житлових будинків.

Відсутність законодавчо закріплених критеріїв відбору об’єктів, які підлягають відновленню, та посередництво ОВА загальмували цей процес і змістили фактичний старт проєкту на осінь 2023 року. Крім того, відсутність єдиного підходу до відбору проєктів відновлення стала причиною того, що з експерименту фактично повністю випала відбудова Мощуна.

Зрештою до затвердженого переліку увійшло 306 об'єктів відновлення. Водночас наслідком відсіювання частини об’єктів ОВА та агентством стала диспропорція у їхній кількості залежно від населеного пункту. Так, у Посад-Покровському та Ягідному до затвердженого переліку увійшло 128 та 122 об’єкти відповідно, тоді як у Циркунах — лише чотири.

Усе тому, що Харківська ОВА пріоритезувала відновлення соціальної та адміністративної інфраструктури села. Та чи можна вважати комплексним відновленням населеного пункту відбудову чотирьох об'єктів інфраструктури? Навряд. У такому разі слушно було б замінити населений пункт. Таку ідею навіть озвучував очільник Харківської ОВА, щоправда, через постійні обстріли села. Але далі обговорення на рівні обладміністрації питання заміни Циркунів не дійшло.

Затримки з фінансуванням

Тривалий процес відбору проєктів відновлення безпосередньо вплинув і на фінансування експерименту, адже кошти на його реалізацію 2023 року виділили одночасно із затвердженням переліку цих проєктів — 4 серпня.

Тростянець став єдиним населеним пунктом, у якому проєкти відновлення планували повністю профінансувати 2023 року. Натомість на відновлення Циркунів торік виділили лише 7% від очікуваної вартості проєктів. Найбільш вартісним мало стати відновлення Бородянки (4,7 млрд грн), а найменше коштів планували витратити на Ягідне (404 млн грн).

Проте регіональні служби відновлення змогли розпочати закупівлі лише в середині вересня, після погодження паспорта бюджетної програми. Як наслідок, до кінця 2023 року видатки за експериментальним проєктом із комплексного відновлення — аванси та оплата за актами виконаних робіт — становили лише 559 млн грн із запланованих понад 3 млрд.

За три місяці до завершення бюджетного року служби відновлення здійснили щонайменше 237 закупівель із розробки проєктно-кошторисної документації, будівництва та технічного нагляду. Водночас рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) за закупівлями у середньому становив 21%.

2023 року сума оплат за контрактами становила трохи більше 11% від суми укладених договорів. Тож із закінченням бюджетного року виникла потреба в додатковому фінансуванні, щоб оплатити зроблене 2024-го. У березні уряд повторно розподілив залишки Фонду ліквідації наслідків збройної агресії за 2023 рік, однак виділення коштів на комплексне відновлення не погодив. Тож через відсутність фінансування підрядники більшості проєктів призупинили роботи, а у деяких випадках навіть розірвали договори.

Урядові процедури та політична нестабільність

Згідно з останнім звітом Нацагентства відновлення, у лютому 2024-го відомство надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови.

Станом на червень проєкт розпорядження про фінансування перебував на розгляді в Секретаріаті Кабміну. Проте його не розглядали понад місяць, бо профільний урядовий комітет із питань відновлення, який очолював колишній віцепрем’єр-міністр з відновлення України, не проводив засідань. Щоправда, звільнення Олександра Кубракова не мало б призвести до колапсу у роботі комітету, адже відповідно до наявного розподілу повноважень його мав би замінити інший віцепрем’єр — Михайло Федоров. Однак чутливість питання виділення бюджетних коштів на експериментальний проєкт, ймовірно, стримує погодження відповідного рішення до обрання наступного міністра розвитку громад, територій та інфраструктури.

Та поки цей пошук триває, втрачається час для відновлення соціальної інфраструктури та житла тих, хто через участь в експерименті відмовився від компенсацій або інших механізмів відбудови. Тому уряду варто переглянути свою позицію стосовно фактичного призупинення фінансування проєкту або запропонувати альтернативу, яка відповідатиме інтересам його учасників.

Цю публікацію підготовлено в межах проєкту “Підтримка цифрової трансформації”, що фінансується USAID і UK Dev. 

Андрій ШВАДЧАК, юридичний радник Transparency International Ukraine