Будущее власти

 Мир имеет сотни договоров, учреждений и режимов для управления межгосударственным поведением, включая телекоммуникации, гражданскую авиацию, затопление отходов в море, торговлю и даже распространение ядерного оружия.

Но такие учреждения редко бывают независимыми. Они все еще требуют лидерства великих держав. И еще предстоит увидеть, смогут ли великие державы этого века соответствовать этой роли.

Как изменится поведение Китая и Индии, пока их могущество растет? Иронично, но для тех, кто предвидит трехполярный мир в составе США, Китая и Индии в середине века, все эти три государства — самые населенные в мире — как раз находятся среди тех, кто больше всего защищает свой суверенитет.

Кое-кто приводит доводы, что наши нынешние глобальные учреждения в значительной степени открыты и приспособлены для того, чтобы Китай стал, ради своих же интересов, тем, что Роберт Зеллик, президент Всемирного банка, назвал “ответственной заинтересованной стороной”. Другие полагают, что Китай пожелает навязать свои собственные стандарты и создать свою собственную институциональную систему, так как его могущество увеличивается.

Страны Европейского Союза были склонны больше экспериментировать с ограничением государственного суверенитета, и они могут поощрять институциональные инновации. Но маловероятно, если только не произойдет какая-нибудь катастрофа типа Второй мировой войны, что мир станет свидетелем “структурного движения”, такого, какое он испытал с созданием системы учреждений Организации Объединенных Наций после 1945 года.

Сегодня, в качестве всеобщего учреждения, ООН играет важную роль в легитимации, дипломатии кризисного периода, сохранении мира и гуманитарных акциях, но сам размер ООН оказался недостатком для выполнения многих функций. Как продемонстрировал саммит ООН в Копенгагене по изменению климата в 2009 году, собрания 192 стран очень часто громоздки и являются предметом политики блоков и тактических ходов в основном посторонних игроков, которым иначе не хватает ресурсов, чтобы решить свои функциональные проблемы. Как сказала недавно государственный секретарь США Гиллари Клинтон, “ООН остается единственной самой важной всемирной организацией, ... но нам постоянно напоминают о ее ограничениях.... ООН никогда не предназначалась для того, чтобы решать любую проблему, и она не должна делать это”.

Действительно, основная дилемма, с которой сталкивается международное сообщество, это то, как включить в состав всех и сохранить способность действовать. Ответ, скорее всего, заключается в том, что европейцы продублировали “изменяемую геометрию”. Еще будет много принципов многосторонних отношений и принципов “малосторонних” отношений, которые будут изменяться в зависимости от распределения ресурсов власти.

Например, по валютным делам, на Бреттонвудской конференции был создан Международный валютный фонд в 1944 году, и он увеличился настолько, что стал включать 186 стран. Но превосходство доллара над другими валютами в мире было решающей характеристикой финансового сотрудничества до 70-х годов. После ослабления доллара и решения президента Ричарда Никсона прекратить его конвертируемость в золото, в 1975 году Франция собрала лидеров пяти стран в библиотеке замка Рамбуйе, чтобы обсудить валютные дела. Группа вскоре выросла до семи стран, а позже расширила диапазон решаемых ею вопросов и в нее были включены новые члены — в том числе Россия с ее огромной бюрократической и ущемляющей права системой — чтобы стать Группой восьми.

Затем Группа восьми стала практиковать приглашение пяти наблюдателей из развивающихся стран. Во время последнего кризиса 2008 года структура развилась до Группы двадцати, которая хвастается, что может включить в свой состав еще больше членов.

В то же время, Группа восьми продолжала встречаться по вопросам более узкой повестки дня, посвященной валюте; были созданы новые учреждения, такие как Совет по финансовой стабильности, при этом двусторонние обсуждения между США и Китаем играли все более важную роль. Как выразился один опытный дипломат, “если вы пытаетесь вести переговоры о сделке по процентной ставке с 20 странами или о выделении помощи Мексике, как в начале президентства Клинтона, с 20 странами, то это нелегко. Если у вас их больше 10, то очень тяжело что-либо сделать”.

Он, конечно, прав. В конце концов, у трех стран получается по три двусторонних договоренности, у десяти — 45; а у 100 — около 5 тыс. Именно поэтому по таким вопросам, как изменение климата, ООН будет продолжать играть определенную роль, но более интенсивные переговоры, скорее всего, будут происходить в более мелких группах, таких как Форум основных экономик, когда предприятия менее, чем дюжины стран выбрасывают в атмосферу 80% всех парниковых газов.

Многое из деятельности всемирного руководства будет опираться на формальные и неформальные структуры. Структурные организации (такие как “Группа двадцати”) используются для определения программы, достижения согласия, координирования политики и установления норм. Как утверждает Анн-Мари Слотер, директор отдела политического планирования в государственном департаменте, энергия, которая происходит из этого типа соединения, не является той энергией, которая позволит навязать результат. Структурами не столько управляют и не столько их контролируют, их, скорее, администрируют и организуют. Многочисленные игроки интегрированы в одно целое, что больше, чем сумма отдельных частей.

Другими словами, схема дает энергию, чтобы достичь предпочитаемых результатов, если действовать вместе с другими игроками, а не руководить ими.

Чтобы справиться с межнациональными проблемами, которые характеризуют глобальный информационный век, международное сообщество будет вынуждено развивать серию дополнительных структур и учреждений, которые будут дополнением к глобальной структуре ООН. Но если основные страны разделены, маловероятно, что даже структурные организации, такие как Группа двадцати смогут определять программу для ООН и для Бреттонвудских финансовых учреждений, чтобы действовать согласно ей.

Сразу после финансового кризиса 2008 года Группа двадцати, казалось, помогла правительствам координировать свои действия и избежать необузданного протекционизма. Мир с волнением ожидает того момента, когда он увидит, как он будет действовать, когда страны мира снова соберутся в Сеуле в ноябре этого года.

Джозеф С. НАЙ-младший, бывший заместитель министра обороны США и профессор Гарвардского университета (Проект Синдикат)