“Большой договор” — нюансы решают все

От редакции. Выступая на Киевском форуме безопасности, президент Петр Порошенко заявил, что предложит Верховной Раде прекратить действие отдельных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией: “Следующим шагом будет внесение мной в Верховную Раду проекта закона о немедленном одностороннем прекращении действия отдельных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве с Россией в части, в которой действие настоящего Договора несовместимо с национальными интересами государства и реализацией нашего права на самооборону”. По словам главы государства, такую возможность страна имеет согласно нормам международного права.

Ряд экспертов поставили в СМИ под сомнение целесообразность такого способа действия.

ZN.UA обратилось к компетентным юристам-международникам МИДа Украины с просьбой изложить свое видение судьбы “великого договора” с РФ.

Тема дальнейшей судьбы украино-российского “большого договора” вызывает бурную дискуссию каждый раз, когда всплывает во время публичных мероприятий. Не стал исключением и Киевский форум безопасности. 

Разговоры о том, что делать с Договором, обросли мифами и инсинуациями, которые следует развеять.

Прежде всего, Договор, по своей природе, является международным, и потому дискуссия относительно него должна базироваться на нормах и принципах международного права. И Украина последовательно их придерживается, несмотря на откровенное пренебрежение и нарушение международного права со стороны России.

Легенда международного права Герш Лаутерпахт, о котором так хорошо написал еще один авторитетный профессор международного права, Филипп Сэндс, в книге “Восточно-западная улица”, активно использовал аналогии в объяснении природы международного права. В своей диссертации 1927 г. он пишет, что “основополагающая структура частных контрактов и международно-правовых договоров по сути одинакова”. Позже, в 1937 г., преподавая в Гааге, он сказал еще лучше: “[Международные] договора — это контракты, созданные людьми, действующими как представители групп людей, которые называются Государствами”.

Это отступление в историю науки международного права важно для того, чтобы выбрать наиболее корректный подход к вопросу, как поступить с Договором о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией. Потому что формальные положения права международных договоров, регулирующие порядок заключения, применения и разрыва международно-правовых договоров, помогают в урегулировании того, что, по сути, является важным для сторон, заключающих договор. 

Когда мы говорим про Договор о дружбе, также нужно вспомнить историю и контекст его заключения, понимать, зачем он был нужен тогда, нужен теперь, и зачем он может нам пригодиться в будущем.

Следует осознать, что именно интересы сторон, язык, который они использовали, и сформировали текст настоящего Договора о дружбе. А смысл Украина и Россия вкладывали в текст Договора немного разный. Еще в 1994 г. журналисты ZN.UA писали: “Кремль был намерен навязать украинскому президенту [Кучме] свой вариант [Договора о дружбе]. Если Ельцин и Кравчук думали только об очередной декларации, то теперь в договор хотели включить статьи, которые подтверждают российские экономические и геополитические претензии”.

Отличие подходов сохранялось постоянно. Украина намеревалась создать правовые рамки отношений равных и суверенных государств. А Россия пыталась закрепить свое влияние на Украину.

После нескольких лет вязких и сложных переговоров по каждому слову, сторонам удалось согласовать в определенной степени выхолощенный, но целостный текст. Последними в перечне критических для сторон вопросов стали вопросы о двойном гражданстве (которое, к счастью, исключили) и о неприкосновенности границ (которую, к счастью, таки включили). Но Россия не очень спешила подписывать текст, требуя одновременного подписания Договора о дружбе и Договора о статусе Черноморского флота.

Россия никогда не прекращала циничный торг и шантаж, в частности и в таком “символическом” вопросе как подписание Договора о дружбе. Хотя с самого начала было понятно, что (как писало ZN.UA в 1998 г.) Договор о дружбе — это “форма, символ, практическому наполнению которого должен служить ряд двусторонних документов более практического характера”. Символическое значение “большого договора” имело значение большее, чем его правовое качество, хотя бы и потому, что Договором о дружбе не предусмотрен механизм правового регулирования споров о его применении и толковании. Именно отсутствие такого инструментария — его большой недостаток, как и остальных договоров между Украиной и Россией. 

Во время дебатов о ратификации в Госдуме Константин Затулин подчеркивал, что Договор о дружбе — это “обман века”. Оказалось, что договор вреден и унизителен для России и вредит ее территориальным интересам.

В ответ из Киева прозвучало: “Россия не слишком подходит на роль жертвы “ненасытного” украинского экспансионизма. 

…Когда слышишь речи некоторых российских политиков о том, как стонут в украинском плену Крым, Севастополь, Черноморский флот, то невольно ловишь себя на мысли: это уже когда-то было, так говорили те, кто на самом деле готовил захват чужих территорий. …Мы считаем недопустимым поэтизировать имперскую политику российского самодержавия по отношению к Украине. …Для кое-кого Крым представляется весьма соблазнительной “недвижимостью”, и само стремление владеть этим уникальным творением природы часто стоит за речами об оскорбленном национальном самолюбии россиян”. Это цитаты из статьи Виктора Медведчука под выразительным названием — “Украина и Россия: “делимитация” отношений” (1999 г.). Тогда даже такие политики осознавали важность установления равноправных цивилизованных отношений между государствами.

Договор о дружбе должен был стать краеугольным правовым камнем для построения таких отношений. Каждое его слово, положение связаны в один целостный сюжет. Договор заложил принципы урегулирования многих вопросов двусторонних отношений, в частности исходя из ключевого принципа уважения к суверенитету и территориальной целостности.

Он был важен для дальнейшего развития договорно-правовых отношений государств, которые тогда по ошибке считались навечно дружественными, что не предполагало возможности даже конфликта между ними, а тем более — войны.

Своей варварской агрессией Россия нарушила каждое слово Договора, начиная с преамбулы и заканчивая положениями по урегулированию споров. То есть Договор нарушили во всей его целостности.

Означает ли это, что его надо немедленно разорвать? Нет, поскольку разрыв Договора о дружбе не устранит нарушений и не прекратит агрессию России. И к тому же его разрыв может окончательно снять Россию с любых тормозов. Недаром раньше российские коммунисты, а в этом году и Жириновский требуют разорвать Договор о дружбе. Потому что не хотят быть даже формально связанными нормами, которые они так грубо нарушают.

Правильный путь — максимально использовать договор для решения проблем между сторонами. Так же, как и в отношениях между людьми. Если соглашение нарушено, вы требуете его выполнения, проводите переговоры, и, когда ничего не получается, — идете в суд.

К сожалению, Договор о дружбе не предусматривает эффективных механизмов урегулирования споров. Статья 4 Договора о дружбе гласит, что стороны прилагают усилия к тому, чтобы урегулирование всех спорных проблем осуществлялось исключительно мирными средствами. Статья 37 утверждает, что споры относительно применения Договора о дружбе подлежат урегулированию путем консультаций и переговоров. И все — никакой правовой процедуры, никаких арбитражей или международных судов в Договоре о дружбе не упомянуты.

Следовательно, в течение четырех лет Договор о дружбе мы использовали для защиты интересов Украины вместе с другими инструментами международного права. Бесчисленное количество отосланных дипломатических нот, проведенных переговоров и консультаций имели целью заставить Россию соблюдать ее обязательства и вернуться в правовое поле. Очень важную роль сыграл Договор при формировании правового спора о нарушении норм морского права, а также для защиты интересов Украины в деле о “долге Януковича”. Ныне, когда эти споры находятся на стадии судебного урегулирования, а Россия не хочет добровольно выполнять свои обязательства, вопрос действия Договора — второстепенный. Даже если Договор утратит силу, он все равно будет применяться к событиям, имевшим место в период его действия.

Следует еще раз подчеркнуть: важно не столько выйти из договора, который не выполняется другой стороной, сколько прекратить продолжающееся нарушение или минимизировать ущерб от этих нарушений. Нашей задачей было и остается восстановление нарушенных прав и привлечение России к ответственности за международные противоправные действия. И сам по себе разрыв Договора не решил бы эту задачу.

А в целом — вопрос прекращения действия Договора о дружбе — это вопрос не столько прошлых нарушений, сколько будущих отношений. Даже если Россия перестанет его нарушать и возместит весь причиненный ущерб, вряд ли текст действующего Договора будет отображать наши потребности в содержании договорных отношений. Весьма поучительными являются уроки российской агрессии, дерзкого нарушения всех базовых норм международного права, жестокости и подлости по отношению к украинцам.

Главный вывод по сути — мы не можем быть связанными Договором о дружбе на неопределенное будущее. Новые реалии требуют новых договоров.

И к тому же прекращение действия Договора о дружбе не повлияет на урегулированные другими договорами вопросы, в частности в отношении границ. По этому поводу много инсинуаций, особенно — в российском информпространстве.

В вопросах границ Договор о дружбе — всего лишь один из элементов. Преамбула Договора о дружбе ссылается на Договор между Украинской ССР и РСФСР от 19 ноября 1990 г., в котором стороны определили свои границы и который позже был подтвержден Дагомысским соглашением между Украиной и Российской Федерацией о дальнейшем развитии межгосударственных отношений. 

Позднее положения Договора о дружбе в части уважения суверенитета и территориальной целостности были упомянуты в преамбуле к Договору между Украиной и Российской Федерацией об украино-российской государственной границе от 28 января 2003 г. Ни одно положение Договора о границе не делает его зависимым от действия Договора о дружбе.

Таким образом, договорное определение границы и практика взаимного признания территориальной целостности переводят вопрос на уровень эстоппеля, т.е. принципа, по которому РФ теряет возможность ссылаться на какие-либо давно утратившие актуальность факты для обоснования своих требований. Следовательно, прекращение действия Договора о дружбе не повлияет на урегулирование государственной границы между Украиной и РФ. Все домыслы о возвращении к каким-то давним границам, принадлежности Крыма или Тамани — безосновательны.

Остается формальная сторона прекращения действия Договора о дружбе. В дискуссиях упоминаются денонсация, прекращение, остановка, непролонгация.

В 2015 г. ряд народных депутатов подали законопроект №0005, предусматривающий прекращение действия отдельных положений Договора о дружбе на основании статьи 18 Закона Украины “О международных договорах Украины” и статьи 60 Венской Конвенции о праве международных договоров.

Возможность прекращения договора — один из классических инструментов реагирования на нарушение договора. Но нашей стратегией был возврат России в правовое поле и восстановление нарушенных прав. Поэтому МИД высказывалось против использования инструмента прекращения Договора о дружбе.

Есть и вопрос по сути: можно ли прекратить отдельные положения международного договора? Общий ответ — да, если эти положения можно отделить от других положений договора, которые будут сохранять действие. История Договора о дружбе, приведенная выше, свидетельствует, что это не набор автономных вопросов, а целостный текст, где все положения взаимосвязаны. Кроме того, Комиссия по международному праву в течение многих лет работает над вопросом влияния вооруженных конфликтов на договоры. Эта работа очень помогает нам определять позицию относительно договорных отношений со страной-агрессором. 

В этой работе Комиссия достигла широкого консенсуса в том, что прекращение договора вследствие вооруженного конфликта применяется ко всему договору. В порядке исключения можно прекратить только те нормы, которые можно отделить по сути, если они не были критически важны для предоставления государством согласия на обязательность договора в целом, и, главное, если продолжение выполнения других положений договора не будет несправедливым. По нашему мнению, перечень статей Договора, которые предлагается прекратить законопроектом №0005, не соответствует этим критериям. И это тоже было указано в позиции МИД в 2015 г.

Особенно контроверсионным является то, что законопроект №0005 предлагает оставить действующими те положения Договора о дружбе, которые наиболее вопиюще РФ нарушает своей агрессией. Прекращать действие положения о сотрудничестве в сфере космоса, оставляя в силе действие статьи 3, где идет речь о неприменении силы или угрозы силой, в условиях вооруженного конфликта кажется довольно странным.

И главное. До 30 сентября 2018 г. Украина должна решить, продолжать ли действие Договора о дружбе на следующие 10 лет, в соответствии со статьей 40.

Если мы согласимся на продолжение действия положений о неприменении силы, означает ли это, что мы согласны с неприменением силы, включающим обстрелы “Градами” жилых массивов Мариуполя? Если мы согласимся на продление положения о нерушимости границ, — мы согласны с тем, что РФ препятствует контролю над сотнями километров границы? Если мы согласны на продление действия положения об уважении территориальной целостности, — согласны с оккупацией Крыма и Донбасса?

Не хотим давать даже гипотетических шансов врагам Украины думать именно так. 

Договор о дружбе в свое время выполнил свою миссию, но теперь он исчерпал себя во всех возможных смыслах. Главное — он так и не заставил Россию изменить свое отношение к нам. Вместе с тем украинцы смогли за этот период осознать себя, обрести свою независимость. В этих обстоятельствах договор, переговоры относительно которого начались еще в 1992 г., теряет политическое и символическое содержание.  

Тарас КАЧКА, стратегический советник, Международный фонд “Возрождение”

Елена ЗЕРКАЛЬ, заместитель министра иностранных дел Украины по вопросам евроинтеграции, агент Украины