Без штампів. Як здолати рудименти інституту прописки

Починаючи з 2003 року, після ухвалення Закону “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання”, в Україні офіційно немає прописки. Її замінили на реєстрацію місця проживання. Проте термін “прописка” живий і досі, тому що на практиці ця процедура залишилася такою самою, не надто відрізняючись від радянської моделі. Українці, як і раніше, можуть вклеїти фото в паспорт чи проголосувати на місцевих виборах лише за місцем реєстрації, навіть якщо вже багато років там не живуть.

Кожен третій не за місцем

У 2016-му повноваження у сфері реєстрації громадян передали з Державної міграційної служби до місцевих органів влади. З очевидних плюсів: людям більше не потрібно спочатку витрачати тиждень, щоб знятися з реєстрації в одному місці, а потім ще тиждень, щоб зареєструватися в іншому, — усе це можна зробити за один похід, адже реєстраційний орган сам надішле повідомлення про зняття з реєстрації до попереднього місця проживання.

Утім, принципових змін у системі реєстрації досі не відбулося. Як розповіла Тижню Людмила Рабчинська, керівник сектору політики та реінжинірингу Офісу реформи адміністративних послуг (проект EDGE, що фінансується урядом Канади), станом на 2018 рік в Україні є 10,5 тис. органів реєстрації. Кожен із них мусить звітувати в Державну міграційну службу, Державну службу статистики, військові комісаріати та Центральну виборчу комісію, на що витрачає приблизно 1671 год і 123 тис. грн на рік. Якщо помножити цю суму на кількість органів, то теоретично виходить 1,29 млрд грн. Але тільки теоретично, тому що звіти подає не більше як третина органів реєстрації, решта просто того не робить. “Це наші гроші, які витрачаються на те, щоб надавати неправдиву інформацію. Ми з вами фінансуємо систему, яка не працює. Є й інші органи, що, за законом, мають отримувати таку інформацію, але не отримують, наприклад Державна фіскальна служба. Думаю, є ще низка органів, які в такій самій ситуації. Система дуже викривлена”, — пояснює Рабчинська.

Правозахисники разом із центром CEDOS у 2016‑му провели дослідження про проблеми системи реєстрації місця проживання. Воно показало, що від 15% до 30% українців живуть не там, де зареєстровані. Через це як у самих громадян, так і в держави виникають певні проблеми. Ініціатори дослідження перейнялися цією темою після місцевих виборів 2015 року, на яких не змогло проголосувати дуже багато українців, зокрема переселенці, що на той момент становили понад 1,5 млн. Так сталося саме через чинну систему реєстрації, яка дає можливість голосувати на місцевих виборах лише за місцем реєстрації. Людмила Янкіна, координатор проектів Центру інформації про права людини, яка керувала дослідженням, розповіла Тижню про кілька категорій населення, чиї права (не тільки виборчі) порушує така система найбільше: це внутрішньо переміщені особи, мешканці непідконтрольних територій, іноземці, які законно перебувають на території України, шукачі притулку, біженці, особи без громадянства, безпритульні люди. “Дослідження показало, що система реєстрації місця проживання суттєво впливає на буття людей у тому розумінні, що через неможливість реалізувати свої права в тій чи іншій ситуації суттєво знижується якість їхнього життя. До чинної системи реєстрації не можна ставитися як до адміністративної послуги: це система, яка проникає в усі сфери державного управління, але вона не працює й сама себе обманює”, — зазначила Янкіна.

Анастасія Фітісова, аналітик CEDOS, пояснила Тижню, що це дослідження показало два типи проблем: на рівні держави та на рівні окремої людини. За її словами, ті, хто живе не за місцем реєстрації, не можуть отримати частину адміністративних послуг. Згадане волевиявлення на місцевих виборах повністю прив’язане до місця реєстрації, лише на всеукраїнських виборах можна отримати так званий відкріпний талон і проголосувати там, де перебуваєш фізично. У багатьох людей виникала проблема з обслуговуванням у державних медичних закладах. 

“Раніше в лікарнях вимагали писати заяви, сплачувати благодійні внески, які були примусовими, а не добровільними: доки не заплатиш, тебе не обслуговуватимуть. Це пов’язано з тим, що кожна державна поліклініка одержувала рівно стільки грошей, скільки на її території зареєстровано людей, відповідно на незареєстрованих кошти не надходили”, — пояснює Фітісова. Утім, зараз ця проблема вирішується завдяки медичній реформі та впровадженню принципу “гроші ходять за пацієнтом”, який передбачає фінансування медичних послуг, а не ліжко-місць. Також дослідження показало, що багатьом опитаним відмовляли у влаштуванні дитини до дитячого садка чи школи, вимагаючи довідку з поліклініки (яка, як згадано, може відмовити в обслуговуванні), або в разі формування черги віддавали пріоритет дітям, зареєстрованим у цьому районі.

Проблеми на рівні держави пов’язані з бюджетуванням та обліком населення.

“Податки людей прив’язані до реєстрації місця проживання. Виходить, що місцевий бюджет одержує податки лише тому, що їхні платники там зареєстровані, хоч живуть в іншому місці. Крім того, є формули перерозподілу грошей між бюджетами, і в цих формулах також є показник офіційної кількості зареєстрованого населення. Таким чином формується диспропорція наповнення бюджетів: є міста, у яких проживає більше людей, ніж зареєстровано, а є маленькі містечка, у яких зареєстровано більше осіб, ніж мешкає насправді. Виходить, що міста, у яких населення менше, ніж зареєстровано, отримують більше коштів із бюджету, ніж великі міста, де ситуація протилежна”, — розповіла Фітісова. 

Система не працює

Система реєстрації має дозвільний характер, хоч законом передбачено, що люди не мають доводити кожному державному інституту своє право на проживання. “Ми кажемо про ефект подвійної інституціоналізації, коли в законі, підзаконних і нормативних актах прописано одне, а насправді відбувається інше. Держава керується подвійними стандартами”, — пояснює Людмила Янкіна. Люди зобов’язані реєструвати своє місце проживання, проте часто не можуть зробити цього, оскільки орган реєстрації їм не вірить. Це породжує тіньовий ринок послуг реєстрації. “Є ті, хто пропонує такі послуги за гроші. За однією адресою, яку ми перевірили, зареєстровано 210 людей. Логічно, що мешкати вони там не можуть. Разом з тим і примусових механізмів зняття їх із реєстрації немає. Також є велика проблема з внутрішньо переміщеними особами, які взагалі подають в органи соціального захисту інформацію про своє проживання просто на словах. Їх треба перевірити протягом шести місяців, але так роблять рідко, і виходить, що до 6 тис. осіб можуть бути зареєстровані в одній квартирі, це переважно території, наближені до зони бойових дій”, — розповіла Людмила Рабчинська. До того ж, каже вона, така система породжує корупцію, оскільки реєстратор, який відмовив у реєстрації, може передумати, якщо дати йому хабар. 

Усі ці факти свідчать про те, що чинна система не працює, не надає інформації, яку повинна. Проте ліквідувати її також не можна. За словами Рабчинської, послугою реєстрації місця проживання в Україні користуються 2 млн разів на рік і цифра була би більшою, якби кожен справді міг таку послугу отримати. До того ж на системі замкнено багато управлінських функцій. “Держава каже, що їй дуже потрібна ця інформація, вона має знати, де шукати військовозобов’язаних, ЦВК теж потрібна, щоб знати, хто прийде на виборчу дільницю, і місцеве самоврядування теж її просить, адже їм надходять великі кошти з бюджету розвитку. Коли ми аналізуємо цей запит, то розуміємо, що система в принципі потрібна, навіть нам із вами, бо в разі позову до суду ми маємо знати, де мешкає наш відповідач, мені потрібно знайти свого боржника, порушника моїх прав, поліція мусить знайти злочинця”, — пояснює Рабчинська. Тому громадські організації, експерти та активісти пропонують реформувати систему реєстрації, щоб вона надавала правдиву інформацію, була зручною для всіх і виправдовувала витрати платників податків. 

Онлайн-реєстрація замість печатки в паспорті

Такою системою могла б стати повідомна, або декларативна, яка діє в багатьох західних країнах і полягає в тому, що особа інформує державу про своє місце проживання, не доводячи право на це текою з документами.

Правозахисники, спираючись на результати дослідження CEDOS, запропонували Міністерству внутрішніх справ розпочати таку реформу. МВС погодилося, і наприкінці 2017-го для цієї роботи було створено міжвідомчу робочу групу за участю експертів. Як розповіла Янкіна, робота розпочнеться зі ще одного соціологічного дослідження, яке має охопити всю Україну, результати стануть базою для написання законопроекту. За словами правозахисниці, робота триватиме два роки, щоб проаналізувати всі аспекти проблеми. “Дуже важливо розуміти, що ми на цьому етапі не можемо собі дозволити пропонувати якісь швидкі рішення, тому що зараз ще не досліджені певні елементи, наприклад те, як це вплине на сферу комунальних послуг або на дітей, коли відбуватиметься відчуження майна, передача спадку. Ми далі вивчаємо питання, маємо деяку оновлену аналітику. Зараз важко запропонувати конкретні рішення, бо їх поки що бути не може, ми не до кінця розуміємо, як глибоко проблема проникла”, — каже вона.

Основний принцип системи, над якою працює робоча група, Тижню пояснив Євген Школьний, експерт Центру політико-правових реформ. За його словами, кожен зможе реєструватися онлайн або ж в органі реєстрації, куди має принести ID-картку чи паперовий паспорт і заяву. На підставі останньої орган реєструє особу й паралельно інформує власника житла, у якому відбулася реєстрація. Той має підтвердити або спростувати, що ця особа мешкає в його оселі. “Водночас є проблема. В Україні панує тіньовий ринок оренди житла. Орендодавці не бажають реєструвати у власному помешканні орендарів, адже бояться, що це якось вплине на їхнє право власності. Ми знаємо, що якщо пропишемо людину в квартирі, то без її згоди таку особу можна виписати тільки за рішенням суду. Тобто вписати просто, а виписати без погодження орендаря складно. Також власники житла бояться податкової чи бюрократії. Ми хочемо чітко прописати в новому законі, що сама собою реєстрація місця проживання не дає жодних прав на житло особі, яка зареєструвалася, а право власності підтверджується окремим документом, свідоцтвом. І також реєстрація місця проживання не є підтвердженням орендних відносин, тобто якщо одна особа зареєструвалася в помешканні іншої, то це не означає, що автоматично виникають орендні відносини й мають сплачуватися податки”, — пояснює Школьний. Зазначимо, що й за чинним законодавством реєстрація не породжує майнових прав на житло, але, за словами експерта, слід прописати це в законі ще раз, щоб розвіяти страхи власників житла. “Ми хочемо, щоб останні зрозуміли, що реєстрація інших осіб не призведе до негативних наслідків, а процес зняття з реєстрації буде швидким, без жодних клопотів. Адже досі побутують радянські стереотипи, нібито реєстрація породжує майнові права”, — каже експерт. 

Переваги єдиної системи

Офіс реформи адміністративних послуг пропонує схожу систему, декларативну, проте має готовий законопроект, який наразі містить згадані вище пропозиції, крім однієї. Офіс реформи адмінпослуг вважає, що наявність обов’язкової умови підтвердження/спростування власником усіх випадків реєстрації не змінить теперішньої ситуації на краще та не зробить послугу реєстрації доступнішою. Якщо, наприклад, власник не схоче підтверджувати реєстрацію своєму орендарю, він просто не відповість на запит органу. А людина, яка сумлінно сплачує йому орендну плату та проживає в орендованому житлі, так і залишиться без реєстрації. Натомість документ пропонує створити єдину систему реєстрації, яка діятиме замість 10,5 тис. систем кожного окремого органу й дасть змогу максимально спростити цю процедуру. 

В Україні є Єдиний державний демографічний реєстр, у якому збирається вся інформація про осіб з УНЗР (Унікальний номер запису в Реєстрі) та документи, що підтверджують особу, зокрема паспорти, але, як пояснює Рабчинська, туди просто не вноситься інформація зі звітності органів реєстрації, тому дані про місце проживання в ньому часто неактуальні. “Законопроект, який ми розробили, переводить систему реєстрації місця проживання саме на декларативний принцип: особа повинна подати лише заяву, і цього має бути достатньо”, — розповіла вона. Декларативний механізм передбачає автоматичну реєстрацію: особа заповнює онлайн-форму, а система заносить дані в реєстр. Для цього потрібен електронний цифровий підпис (ЕЦП). Якщо його немає, то можна піти в Центр надання адміністративних послуг і там зробити те саме, лише ЕЦП накладе адміністратор. Особа, що реєструється, має лише показати паспорт. За словами Рабчинської, людський фактор майже повністю прибирається з процесу, тому корупційні ризики нівелюються.

Людина залишається тільки на етапі перевірки. Перевірка має відбуватися обов’язково, якщо, наприклад, в одному житлі зареєстровано більше ніж три сім’ї з різними прізвищами або надійшла скарга. На неї відведено 30 днів, за цей час особі слід надати документи, які вона зазначила в заяві на реєстрацію, або ж орган реєстрації, за домовленістю з нею, може приїхати у квартиру. Протягом перевірки така людина блокується в реєстрі, місце її реєстрації не повідомляється жодним органам, через місяць або реєстрація підтверджується, або особа знімається з реєстрації та на неї накладають відчутний штраф. Після його сплати можна зареєструватися знову. “Для цього має працювати єдина система: щоб унеможливити реєстрацію особи в кількох місцях, зловживання декларативним принципом, щоб можна було не тільки накладати штрафну санкцію, а й стягувати її. Важливо ввести в дію покарання, це стримуватиме інших осіб, які хотіли б на цьому заробити”, — пояснює Рабчинська. 

До того ж, за її словами, мають бути різні способи доведення, що особа мешкає в конкретному житлі, не тільки папірець із печаткою: можна показати особисті речі, фото у квартирі, поспілкуватися із сусідами тощо. Утім, передбачається, що будь-яке рішення органу реєстрації можна буде оскаржити. Хоча, додає вона, кожен, хто реєструватиметься правдиво, з органами й перевірками не стикатиметься взагалі.

“У нас постійно порушують питання: якщо орендодавець не захоче реєструвати орендаря в помешканні (із різних причин, які зазвичай надумані), подасть заяву з проханням зняти з реєстрації людину, яка там не проживає (наприклад, у договорі оренди зазначено, що особа не має права реєструватися, хоча ця вимога незаконна). Орган реєстрації приходить, бачить орендаря, пересвідчується, що він там проживає, і його з реєстрації не знімають”, — зазначає Рабчинська. Побутують міфи, що начебто після реформи почнуть масово прописувати дітей у чужі помешкання, а зняти з реєстрації їх буде неможливо, проте це не так. “Держава справді захищає дітей, є певні норми про захист дитинства, але є й інші норми про те, що дитина до 10 років проживає лише з батьками або з особами, які їх замінюють. І якщо знімаються з реєстрації батьки чи опікуни, то й дитина автоматично, бо вона не може мешкати сама. Батьки ж не можуть виїхати з квартири і залишити дитину. Ми пропонуємо принцип “реєструйся там, де проживаєш”. Отже, якщо дитина не може жити сама у квартирі, то й не може бути там зареєстрована. Усі ці острахи надумані й не мають жодних підстав”, — повідомила вона. Інша річ, що за договором оренди (який має термін дії) реєструється куди менше людей, ніж за згодою власника, оскільки орендодавці часто не бажають платити податки. Наразі власник не може сказати органу реєстрації, що його згода “закінчилася”, зазначає Рабчинська, це недостатня підстава, у такому разі доводиться залучати суд. “Буває багато випадків, коли суд не виносить рішення про виселення й особа залишається зареєстрованою, навіть якщо справді виїхала. Хоч дуже легко прийти й переконатися, чи це так”, — каже вона. Саме цим і мають займатися органи реєстрації після реформи.

Також єдина система реєстрації виправить абсурдну ситуацію з внутрішніми ID-паспортами, які нещодавно почали оформлювати в Україні, видаючи разом із ними довідку про реєстрацію. Адже, як пояснює Рабчинська, не всі органи мають ридери для зчитування даних, записаних на чип паспорта. Ще менше органів мають райтери, щоб ці дані туди записати. “Коли запрацює система, яку ми пропонуємо, не потрібно буде ні носити довідок, ні записувати щось на чип. Орган, який має право знати, де ви зареєстровані, зайде в єдину систему та перевірить вашу реєстрацію. Довідка, яку треба носити, свідчить про реєстрацію на дату її видачі. З того часу ви могли багато разів змінити адресу. Якщо у вас паспорт старого зразка, ви зможете поставити туди штамп, коли вам буде зручно, ці речі стануть опційними”, — пояснює Рабчинська.

Законопроект підготували влітку 2017 року, він має кілька редакцій, дві з них представили вузькому колу експертів, зараз автори враховують зауваження та пропозиції всіх зацікавлених сторін, щоб напрацювати єдиний документ. “Є ті, хто дуже активно захищає систему, яку вони створили, із ними важко сперечатися. Тому ми написали дві редакції: на базі розрізненої та на базі єдиної системи, щоб ці люди зрозуміли, що в нинішній формі така система не запрацює”, — каже Рабчинська. За її словами, найближчі кілька тижнів буде готовий єдиний законопроект, який викладуть у відкритий доступ, щоб отримати відгуки й врахувати всі нюанси.

Ганна ЧАБАРАЙ