Без еліти: нові кадрові ініціативи влади — чергова порція “реформаторського” піару

1 лютого 2012 року Віктор Янукович затвердив своїм указом Стратегію державної кадрової політики на 2012—2020 роки. Цей документ передбачає утворення й формування Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” з метою залучення найбільш обдарованих громадян України до впровадження в країні економічних реформ, забезпечення їхньої підготовки до роботи у пріоритетних сферах державного управління.

Фаворитизм та некомпетентність

В Україні вже давно йдеться про заблокованість “соціальних ліфтів” у політико-управлінській сфері, тобто тих каналів, через які кожен громадянин завдяки своїм знанням і вмінням отримує реальну можливість увійти в управлінську й політичну еліту (те, що іноді називають істеблішментом) держави.

Якщо проаналізувати склад управлінських кадрів України (до прикладу, персональний склад Кабміну, керівництва міністерств, державних служб, агентств, держадміністрацій), побачимо, що серед них є одиниці (за нашими підрахунками не більш ніж 5—8%), котрих можна вважати такими, що досягли свого статусу за рахунок процедур об’єктивного оцінювання вмінь, навичок, досвіду роботи.

Чому так?

По-перше, всі управлінські посади, які становлять відповідну еліту, згідно з чинним законодавством, обіймають лише за одноосібним (абсолютно суб’єктивним) рішенням президента. Для призначення не потрібно ані досвіду роботи, ані спеціалізованої освіти.

По-друге, спеціалізована установа з підготовки державних службовців і підвищення їхньої кваліфікації — НАДУ при президентові України — не має належного статусу авторитетного інституту з підготовки управлінців.

По-третє, внаслідок зрощення бізнесу і влади на сьогодні основними чинниками кадрового добору на керівні управлінські посади є належність до певного бізнес-середовища, особисті стосунки, лобіювання представників кланів, особиста відданість тощо.

Крім того, невелику частку в процесі формування вищих керівних кадрів має партійно-квотний принцип. Наприклад, призначення на посади за квотами партнерів Партії регіонів по парламентській коаліції — Народної партії Литвина і Компартії. Зокрема, екс-голова Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг Василь Волга, який перебуває під слідством, ішов за квотою КПУ.

Витоки хвороби

Проблема формування управлінської еліти є ровесницею відродженої незалежності, оскільки перші кроки державності Україна робила зі старою комуністичною елітою, вихованою в обкомах, райкомах і вищих партійних школах. До кінця 1990-х більш ніж половину управлінських посад обіймали представники старої партійної номенклатури.

Саме остання охопила всі ключові управлінські посади в новоствореній незалежній країні починаючи від президента й закінчуючи його представниками в областях та районах. Щоправда, зазнавши певного переформатування — посилилася роль так званого червоного директорату, якому часто були глибоко чужими національні й державні цінності, ринкове мислення й демократичні алгоритми ведення державної політики.

Представники цієї нової-старої еліти забезпечували підтримку “родинної пам’яті”, протегуючи призначення своїх дітей. Наслідок цього процесу спостерігаємо до сьогодні, коли діти високопосадовців дістають посади із перспективою швидкого зростання або з доступом до розподілу бюджетних коштів.

Оновлення чи асиміляція?

У перші роки незалежності були здійснені спроби створення каналів оновлення еліти. Зокрема, локальним виявом цієї тенденції стало спрямування представників Народного руху до органів державної влади. Як приклад, у частині областей саме за рекомендацією рухівських організацій заміщували посади заступників голів обласних державних адміністрацій з питань гуманітарної політики. Проте жоден керівник області, керівник фінуправління за такою квотою призначений не був.

Ще одним “соціальним ліфтом” стали обрані на початку 1990-х органи місцевого самоврядування, насамперед обласні ради, міськради обласних центрів. Їх виконкоми тоді входили в систему виконавчої влади держави, тому обрані голови рад, котрі також очолювали виконкоми, автоматично були включені в нову управлінську еліту. До прикладу, головою Львівської облради і її виконавчого комітету був В’ячеслав Чорновіл, головою львівської міськради — Василь Куйбіда, Тернопільської — В’ячеслав Негода.

Свою роль у поповненні управлінської еліти новими обличчями у 1990-х відіграла й ВР: представники опозиційного об’єднання “Народна рада” після здобуття незалежності дістали доступ до посад у виконавчій владі. Та все-таки цей процес оновлення еліти масовим назвати важко, до того ж він був нормований, дозований і керований, та й самі призначенці не поспішали привносити до істеблішменту нові стандарти. Радше приймали поширені там совкові правила і здебільшого грали за ними.

Водночас саме через Верховну Раду в управлінські еліти “в’їхав” і вітчизняний бізнес. З перетворенням України на олігархічну економіку відбувалося не тільки підминання товстосумами “червоних директорів” (керівників радянських великих підприємств), а й формування бізнесових груп навколо основних гравців (пізніше їх стали називати “фінансово-промисловими”, “бізнес-адміністративними” чи навіть “олігархічно-політичними” групами). Представники цих спільнот також пішли до парламенту — відстоювати інтереси відповідного бізнесу. Особливо це було помітним у скликанні 1998—2002 років (знаковими “новоприбульцями” стали Інна Богословська, Валерій Хорошковський, Василь Хмельницький).

Більшість представників цієї бізнес-еліти поділяли москвоцентричне світобачення (походили зазвичай зі східних та південно-східних регіонів, де зосереджувалися найбільші виробничі потужності й розвивався їхній бізнес, переважно побудований на співпраці з олігархами чи їх “обслуговуванні”). Утім, вони також мали досить прагматичне ставлення до української незалежності, вбачаючи в ній, зокрема, гарантії безпеки від поглинання потужнішими російськими гравцями. Однак ці діячі були зорієнтовані на лобіювання власних економічних інтересів через інститути влади в “найшвидший” спосіб, тобто тіньовий і корупційний.

Уже з перших років незалежності відчувалася слабкість кадрової політики. До прикладу, депутатам перших скликань Верховної Ради довелося формувати законодавство нової держави; як наслідок, значна їх частина закінчували свої скликання з дуже високим фаховим рівнем. Але належного застосування десятки інших висококласних фахівців поза межами парламенту на державній службі своїм знанням та досвіду не знайшли.

Здібну молодь також здебільшого до держслужби не залучали: на нових консервативно налаштовані посадовці дивилися з підозрою; тим більше що “перспективні” крісла заповнювалися їхніми-таки нащадками і знайомими. Спеціального органу, який провадив би нову кадрову політику, не було. Підбір кадрів розглядали — і великою мірою досі розглядають — в Україні як технічний процес заповнення клітинок штатного розпису або призначення на “хлібні” посади своїх людей, а не як один зі способів проведення політики — свідомої зміни якості управління.

Поряд із цим у 1990-х розпочалися спроби цільового виховання управлінської еліти. Проте створений при Кабінеті Міністрів України Інститут державного управління й місцевого самоврядування, який 1995 року перетворили на Українську (пізніше Національну) академію державного управління при президентові, так і не став кузнею керівних кадрів.

По-перше, методики викладання були заслабкими для підготовки фахівців у сфері управління. По-друге, оновлення управлінських еліт за рахунок випускників НАДУ могло б відбуватися лише у випадку гарантованого обійняття ними вищої посади по закінченні академії. Утім, статусом випускники НАДУ при президентові України майже не відрізнялися від тих, хто одержав диплом звичайного вишу. Понад те, траплялися непоодинокі випадки, коли випускник не міг повернутися навіть на попереднє місце служби. По-третє, призначення на всі керівні посади в органах державної влади було віднесено прямо чи опосередковано до компетенції президента без будь-яких випробувальних процедур. Конкурсну процедуру застосовували (й застосовують) виключно до адміністративних службовців (третьої—сьомої категорії), решту посад обіймають на підставі вольового рішення президента чи іншого інституту влади.

Олігархічна клієнтела

Циркуляція еліт була суттєво пригальмована у другий кучмівський термін, коли в Україні повністю утвердилася олігархічна модель прийняття державних рішень. Від кінця 1990-х більшість з них були пов’язані з балансуванням інтересів кількох конкуруючих у політиці кланів: Суркіса — Медведчука, Пінчука та донецької групи, які лобіювали позиції великого бізнесу і сприяли призначенням на впливові посади “своїх” людей та їхніх нащадків.

Декларації помаранчевих про розділення бізнесу і влади, яке мало б дати поштовх якісній зміні істеблішменту, здебільшого залишилися на папері. Зокрема, й через те, що великий бізнес у їхній команді також був представлений дуже широко (варто згадати, наприклад, Третьякова, Порошенка, Червоненка, Жванію та інших з оточення Ющенка, а потім олігархів, які “здавались у полон” до БЮТ).

По суті, лідери Майдану виявилися з того самого совкового тіста, що і їхні опоненти. 2005 року було звільнено з держслужби понад 19 тис. осіб (трохи менше ніж 10% загальної чисельності держслужбовців, яких приблизно 270 тис.). Однак на їхнє місце прийшли найчастіше не кращі, а лише “свої” для нових можновладців.

Анонсоване залучення до управління державою (в органи влади) молодих людей, які здобули освіту в західних навчальних закладах, також не спрацювало. По-перше, так і не було знайдено конкретних механізмів їхнього залучення на державну службу; по-друге, залишилося невирішеним питання мотивації таких управлінців (зрозуміло, що випускник Гарварда не міг погодитися на зарплату в $500—1000).

А найголовніше — способів вирішити ці наперед відомі проблеми ніхто особливо не шукав. Відтак ті, хто потрапив до держслужби на хвилі Помаранчевої революції з бажанням змінити ситуацію, опинялись у меншості, а їхні ініціативи наштовхувалися на відписки “не на часі” чи “потребує додаткового опрацювання”.

Чергова імітація…

Сповна скориставшись із помилок помаранчевих, після повернення до влади нинішні лідери країни перетворюють реформи на піар-заходи. Це стосується й реформи управління, зокрема “створення нової еліти”. Але ідея Президентського кадрового резерву породжує більше запитань, ніж відповідей.

Насамперед чому він “президентський”? Якщо це резерв тих посад, на які здійснює призначення президент України, то він уже існує. Понад те, спеціальна процедура його формування була встановлена ще за п’ять років до Стратегії кадрової політики. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2007 року № 272 передбачено порядок формування кадрового резерву на посади першої—третьої категорій державної служби, призначення на які здійснюються або погоджуються президентом та урядом України.

Якщо ж це резерв усіх державних службовців (що є менш логічним, адже президент більшість з них не призначає на посади), то й такий резерв на сьогодні вже створений. Кадровий резерв формується на решту посад державних службовців із розрахунку по два резервісти на одне місце.

До того ж, як показав досвід функціонування двох резервів, їхня ефективність критично низька.

Не витримує жодної критики і сам “контент” ідеї “Нової еліти нації”. Як можна судити з пілотного проекту Президентського кадрового резерву, який утілює Адміністрація, такий резерв жодним чином не вплине на виховання кадрів “для реалізації реформ”.

За відкритою інформацією Адміністрації президента, Програма включає такі етапи: 1) курс “Підготовка лідерів у державному секторі” (вісім днів); 2) семінари з підготовки до роботи в державному секторі (8—10 днів); 3) працевлаштування в державному секторі. Якщо це і є президентський кадровий резерв “Нова еліта нації”, то в нації перспектив бути з новою елітою небагато. Виховати за три тижні стажування службовця (не кажучи про керівника органу) — це нонсенс.

Тому, коли сьогодні в Стратегії з’являється така претензійна ініціатива, логічне зауваження: для чого створювати ще один кадровий резерв, чому влада не вдосконалює наявний інститут резерву? Зауважмо: місяць тому, 10 січня 2012 року, президент Янукович підписав новий закон про державну службу, яким узагалі ліквідував кадровий резерв у органах влади від 1 січня 2013 року.

Що робити?

Насправді не потрібно вигадувати велосипед. На сьогодні існує світова практика підготовки управлінських кадрів, яку можна і треба використовувати. Щоб одержати фахівців, які здатні були б реалізувати програму реформ, здійснити модернізацію управління, треба повністю змінювати підходи до кадрової політики.

Насамперед необхідно запровадити прозорі процедури під час приходу на вищі управлінські посади, встановити вимоги до їх обіймання в частині освіти й досвіду керівної роботи.

Наступним кроком має стати реформування Національної академії державного управління при президентові України, де наразі дипломи видають усім поголовно й рівень спеціальних знань слухачів невисокий. Але це має бути реформування не у спосіб перетворення академії на великий тренінговий центр (як дехто сьогодні пропонує), а через наслідування досвіду європейських, канадської та інших шкіл підготовки управлінців.

Як приклад, Національна школа адміністрації при прем’єр-міністрові Франції (ЕНА) — один зі світових лідерів у підготовці кадрів для вищих органів влади. Дворічний курс у ній включає, крім навчання, майже чотири місяці стажування. Фактично випускник ЕНА по закінченні володіє повним баченням управлінського процесу і здатен брати участь в ухваленні найскладніших рішень. Дуже позитивним є також досвід функціонування Федеральної вищої школи державного і муніципального управління Німеччини чи Канадської школи державного управління, де теоретичні заняття поєднуються з кількамісячним стажуванням випускників.

Звичайно, й ідею кадрового резерву відкидати не варто. Але кадровий резерв на вищі керівні посади повинен передбачати прозорий відбір (через складання іспиту-тесту), має бути забезпечено систему підвищення компетентності “резервістів”: ротацію кадрів, стажування, самоосвіту й інші форми роботи.

Водночас, якщо відбувається стажування за кордоном, угоди про це слід укладати з органами влади зарубіжних країн — щодо набуття практичного досвіду резервістами на конкретних посадах, а не “стажування” у вигляді кількаденного лекційного курсу чи семінару.

У країні справді є актуальним питання стратегічного планування державної кадрової політики, зокрема й у частині кадрового забезпечення органів державної влади. Є потреба формування нової державницької управлінської еліти, здатної усвідомлювати національні інтереси і брати на себе відповідальність за їх реалізацію. Щоб вона була готова не лише приймати вольові рішення, а й ефективно надавати управлінські послуги.

Але люди, які беруться за такі амбітні цілі, як оновлення національної управлінської еліти, мають вірити в те, що роблять, а не створювати ілюзію видимого. Громадянину не потрібні документи для документів, стратегій для стратегій, потрібен результат. Тому, коли влада робить шумні заяви про Президентський кадровий резерв, вона повинна чітко розуміти, що це не має нічого спільного з піаром. Це не іміджевий проект, він не може мати короткострокового результату. Однак є сумніви, що це розуміють на Банковій.

Андрій СКУМІН